贯彻实施民营经济促进法应把握好几个关系

　　

　　我国民营经济促进法第三条规定，民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。这一规定首次以法律形式明确了民营经济的地位，为民营经济的发展奠定了坚实的制度基础。准确把握民营经济在我国社会主义市场经济中的地位，还需要辨明民营经济与其他类型经济的关系。

　　我国宪法在强调国有经济是国民经济中的主导力量和国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益的同时，明确指出在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。民法典第二百零六条第二款也明确规定，国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。民营经济促进法第二条将“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”首次写入法律。从既有的规范看，民营经济和国有经济、集体经济等其他类型经济都是我国国民经济发展的重要力量，在社会主义市场经济中均发挥着不可替代的作用，维护其平等地位是我国立法一贯坚持的立场。正因如此，对于民营经济和其他类型经济应当坚持平等对待的原则。民法典第二百零六条第三款明确规定，国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。民营经济促进法第三条第三款则进一步强调了民营经济与其他类型经济的平等性，规定民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。

　　为了确保民营经济应有的平等性，民营经济促进法建立了十分完备的制度体系。一方面，通过立法明确了民营经济的地位和国家发展民营经济的方针政策，澄清了社会对于民营经济的认识误区，给民营经济组织及其经营者吃下定心丸，从而为民营经济发展营造良好的社会环境；另一方面，通过立法规定保障公平竞争、改善投资融资环境、推动科技创新、保护民营经济组织及其经营者权益等方面的一系列促进措施，为矫正民营经济在实践中所面临的不公平、不平等现象提供了有力的法律支撑。要使立法者所构筑的制度体系真正发挥平等保护民营经济的作用，不仅要通过立法的普及宣传，在全社会树立民营经济与其他类型经济尤其是公有制经济平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的理念，还要求民营经济组织及经营者要善用立法规定的促进性措施和保障性机制，积极参与市场竞争、投资融资、科技创新，自觉维护自身合法权益，同时，也离不开公权力的规范、高效运行，要通过严格执法和公正司法为民营经济发展营造公平的竞争环境、给予充分的服务保障、提供有效的救济机制。唯有多管齐下，才能切实将民营经济的平等地位在实践中加以落实。

　　

　　

　　从定位来看，民营经济促进法主要是一部促进法、保障法，同时还特别强化了对于民营经济的规范。对于民营经济的规范措施既体现在民营经济促进法的总则规定中，又体现在其分则规定中。首先，在总则部分，该法第五条对于民营经济组织及其经营者的政治素养、民营经济组织经营者队伍建设中的思想引领及民营经济组织经营者的素质要求作了明确的规定；第六条则对民营经济组织和经营者从事生产经营活动务必做到依法合规守德、践行社会责任提出了明确要求。其次，在分则部分，一方面，第五章专门规定了民营经济的“规范经营”问题，分别对民营经济组织党组织建设、服务国家工作大局、依法从事生产经营、规范和引导民营资本、完善治理机制、合法合规经营管理、健全财会制度、员工共享发展成果、履行社会责任、海外投资经营均提出了明确的要求，对民营经济的运行和发展进行了全方位的规范，为民营经济组织运营提供了系统全面的法律依据；另一方面，第八章“法律责任”用两个条文对于民营经济及其经营者开展生产经营活动违反法律、法规规定及采取欺诈等不正当手段骗取表彰荣誉、优惠政策等行为规定了相应的法律责任，从事后规制角度上强化了对于民营经济及其经营者的要求。

　　从整体结构看，民营经济促进法兼顾了对于民营经济的促进与规范，体现了二者的有机统一。首先，立法的主旨在于促进和保障，但对于民营经济的促进必须建立在民营经济组织及其经营者规范行为和合法经营基础上。习近平总书记强调，“依法保护”，就是保护必须符合法律法规，不能搞“法外开恩”那一套。我国是社会主义法治国家，各类所有制企业等经营主体的违法行为，都不能规避查处。民营经济的发展始终要坚持法治化的轨道，民营经济的促进必须要以规范运行为前提和基础。其次，对于民营经济的规范与对于其促进和保障并不矛盾，反而更有助于民营经济发展的行稳致远。二者的目标是一致的，都是为了更好地推动民营经济的高质量发展。只有二者有机融合，才能更好地发挥法治对于民营经济发展固根本、稳预期、利长远的保障作用。

　　贯彻实施民营经济促进法，必须准确把握民营经济促进和规范的关系，做好二者的配合与衔接。一方面，要通过细化完善促进民营经济相关规范、有效约束行政机关公权力行使、切实强化民营经济发展服务保障、不断提升公正司法质量水平，多措并举落实民营经济促进法的要求，营造有利于民营经济发展的营商环境，促进民营经济繁荣活跃、高效运行；另一方面，民营经济组织应按照现代企业制度的要求，有针对性地加强自身建设，不断完善治理结构，健全财务会计制度，强化管理者的义务和责任，依法合规开展生产经营活动，切实保护好民营经济组织利益相关者的合法权益，自觉践行社会主义核心价值观、履行社会责任，从而充分实现法律所追求的秩序（规范）目标，确保民营经济组织持续健康运营和高质量发展。

　　

　　

　　民营经济促进法是我国民营经济发展的一部基础性法律，对于民营经济促进工作应坚持的原则、民营经济的地位及国家关于民营经济发展的政策方针、民营经济促进工作的职责分工、民营经济组织及其经营者的行为要求、工商联在民营经济发展中作用的发挥、营造促进民营经济发展的氛围、民营经济发展情况的统计分析等一般性制度作了系统的规范，针对民营经济在公平竞争、投资融资、科技创新、服务保障、权益保护等方面存在的不平等、不公平、不到位的问题，在充分吸收既有改革探索和实践经验的基础上，提出了有针对性的应对举措和促进机制，为促进民营经济发展提供了专门的法律依据。

　　在适用的过程中，鉴于该法的特殊性，要特别注意把握好民营经济促进法与相关法律规范的关系，做好法律规范之间的有效衔接。一方面，从法律的性质上看，正如全国人大常委会法制工作委员会副主任王瑞贺在答记者问时所指出的，作为一部促进法、保障法，民营经济促进法的政策性、原则性很强。同时，该法也是我国民营经济发展的基础性法律。因此，民营经济促进法所规定的内容主要为基础制度以及为了促进与保障民营经济发展急需构建的一些重要制度，不可能事无巨细地将民营经济发展相关的法律制度全部涵括进来。在立法过程中，既要保持与既有相关立法的平衡和协调，做到各司其责；又要兼顾当下和未来，在解决好现实急需问题的前提下，为未来实践发展预留必要空间。在实施民营经济促进法的过程中，需要把握好该法与其他法律规范的关系，做好与其他法律的适用联动，并做好配套机制建设和后续规范建设。另一方面，从立法技术角度看，民营经济促进法并未采取传统的单一部门法思路，而是坚持问题导向，围绕民营经济发展过程中的突出问题和薄弱环节展开立法，兼容了公法与私法、实体法与程序法等不同领域部门法的规范和丰富多元的调整方法。在实施的过程中，必须要把握好民营经济促进法与相关领域部门法的关系，做好不同法律之间的有机衔接和联动适用。

　　把握好民营经济促进法与其他法律规范的关系，应从以下几个方面入手。

　　做好民营经济促进法与宪法的衔接。宪法是国家的根本大法，对于多种所有制经济的地位作了全面系统的规范，为民营经济地位的确立提供了基本法依据。同时，宪法第一章“总则”中关于发展生产力、发展社会主义市场经济、加强社会主义精神文明建设、保护生态环境等方面的规定以及第二章“公民的基本权利与义务”关于公民人身自由、人格尊严、劳动权利和义务、受教育的权利义务等的规定亦是对民营经济发展的必然要求，在实施民营经济促进法的过程中，必须以宪法的规范为根本遵循，将宪法的精神和要求具体落实到民营经济发展的过程中。

　　做好民营经济促进法与其他相关法律的衔接。关于这一点，该法第三十八条第三款、第四十五条、第五十一条分别对其如何与公司法、合伙企业法、个人独资企业法、行政处罚法、立法法相衔接作出了明确规范。但是，在民营经济促进法实施过程中需要与其他法律衔接的情形并不仅限于此，该法的众多条款在适用中均涉及与相关法律的有机衔接和联动适用。关于“公平竞争”，第十五条规定了反垄断和反不正当竞争执法机构的履职行为，而要预防和制止市场经济活动中的垄断、不正当竞争行为，对滥用行政权力排除、限制竞争的行为依法处理，只有联动适用反垄断法、反不正当竞争法的规定，才能对相关行为进行合理的认定和处罚。关于“投资融资促进”，第二十五条规定健全多层次资本市场体系，支持符合条件的民营经济组织通过发行股票、债券等方式平等获得直接融资。要通过发行股票、债券等方式进行融资，则应联动适用公司法、证券法的规定，才能依照证券发行的条件与程序实现民营经济组织融资的目的。关于“科技创新”，第三十三条规定国家加强对民营经济组织及其经营者原始创新的保护。而要落实这一要求，自然离不开商标法、著作权法、专利法等知识产权法律制度的支持。关于“权益保护”，第五十八条规定民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。而这些权益的保护必须要联动适用民法典、公司法等民商事法律的规范方可实现。应当说，民营经济促进法为民营经济促进与保障搭建了基本框架，提供了路径指引和方案设计，但是要实现该法促进民营经济发展的立法目的，必须要将其与相关的法律规范有机融合才能将该法所绘制的路线图变成促进民营经济发展的生动现实。

　　做好民营经济促进法与相关配套规范及实施细则的衔接。例如，第十七条规定国务院有关部门根据国家重大发展战略、发展规划、产业政策等，统筹研究制定促进民营经济投资政策措施，这就需要国务院有关部门制定相应的配套规则，以确保更好地引导民营经济向重点领域投资；又如，第五十五条规定建立健全矛盾纠纷多元化解机制，为民营经济组织维护合法权益提供便利。为此，最高人民法院制定出台了《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》，为有效化解民营经济组织相关的纠纷提供了配套的司法解释。与此同时，民营经济促进法的有效落实还需要各地根据自身特点制定相应的实施细则，以保障规则能够更好地适应不同地域的具体情况。例如，天津市结合地方特点与具体情况出台了《天津市民营经济促进条例》。在实施民营经济促进法的过程中，必须将该法和与其相配套的行政法规、司法解释等规则及各地方的具体细则进行有机结合，才能使该法确立的各种法律规则发挥其应有的作用，真正从“纸面”走到“地上”。

　　民营经济促进法与其他法律规范的协调问题是亟待关注的重要课题。在实施过程中，应认真梳理和研究该法相关条文可能关联的其他法律法规及需要适用的具体规范，从而为解决民营经济促进工作中的相关法律问题提供规范清单和适用指引。对于实践中所出现的联动适用法律规范的典型案例也应及时总结发布，从而为适用实施提供有益的指导和参考。此外，还应全面梳理适用民营经济促进法所需的专门配套文件，为实践中具体实施相关制度提供完整依据。民营经济促进法已经明确而尚未制定的配套规范则应加紧研究并纳入起草制定的范围，从而为该法切实落地见效奠定扎实的规则基础。

　　民营经济促进法的颁布施行，开启了我国依法促进民营经济发展的新篇章。将民营经济促进法建构的法律制度在实践中落实落细，必须要运用体系化的思维深刻理解这部法律的内容构造，准确把握和合理协调这部法律所蕴含的重要关系。唯其如此，才能更加精准地适用规则，使民营经济促进法真正成为护佑民营经济活跃繁荣的利器。

　　（作者系天津师范大学法学院院长、教授）

　　● 责任编辑：张怡静