健全人大国有资产监督法律制度体系

　　国有资产是推进强国建设、民族复兴伟业的重要物质基础和政治基础。党的十八大以来，党中央高度重视中国特色国有资产监管体制的健全完善。“十五五”规划建议提出要“深化国资国企改革，做强做优做大国有企业和国有资本”，对新阶段推进完善国有资产监督体制提出更高的要求。2025年12月22日，十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议了国有资产法（草案），进一步规范和加强国有资产管理和监督。立足新的历史起点，必须坚持以习近平法治思想为指引，推进人大国有资产监督法律制度体系的健全完善，全面提升国有资产治理的整体效能。

　　

　　建立国有资产管理情况报告制度，加强人大国有资产监督职能，是党的十八大以来党中央交给人大的一项重大政治任务。自2018年起，正式建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，标志着我国国有资产监督制度迈向以国家立法机关为主导的法治化建设新阶段。近年来，全国人大常委会从无到有建构起五年规划、综合报告和专项报告等制度，推动盘清国有资产“家底”、提升国有经济竞争力和增强国有企业抗风险能力，国有资产监督的法律制度框架正在形成。

　　确立监督制度的“五年规划”。2017年《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》印发以来，全国人大常委会认真贯彻落实党中央决策部署，制定专项监督工作五年规划对落实该意见作出统筹安排，先后制定十三届全国人大常委会贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》五年规划（2018-2022）和十四届全国人大常委会关于国有资产管理情况监督工作的五年规划（2023-2027）。第一个五年规划实施期间，全国企业国有资本权益从50.3万亿元增长到86.9万亿元，年均增长14.6%。在一定程度上表明，人大国有资产监督“五年规划”的实施具有显著治理成效。

　　年度报告制度的“常态化”运行。全国人大常委会确立以“综合报告+专项报告”为核心的年度报告制度。通过“综合报告”宏观反映国有资产总量、结构和管理状况，再结合“专项报告”对金融企业国有资产、行政事业性国有资产、企业国有资产和国有自然资源资产进行专项监督。监督报告机制的年度化运行，使国家立法机关对国有资产监督权力运行实现周期性制度化安排，并在专项报告中设置具有阶段性差异化的监督重点，促使监督内容实现从“大块头”到“分类推进”的结构优化，推动监督机制运行形成常态化和法治化的系统提升。

　　监督方式的“组合式”使用。全国人大常委会对国务院国有资产管理情况的监督，以每年听取和审议国务院关于国有资产管理情况的报告为基本方式。为提升审议监督力度，全国人大常委会和地方各级人大常委会每年安排听取和审议报告工作的监督计划，并综合运用执法检查、专题询问等法定监督方式。在听取和审议国务院国有资产管理情况的报告前，全国人大常委会围绕监督内容组织调查研究形成专题报告，并明确人大监督调研报告与国务院的国有资产管理情况报告一起进行口头汇报，通过两个报告的“同行并进”切实增强人大国有资产监督的审议实效。

　　法律制度的“多层级”设置。根据《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，全国人大常委会于2020年底通过《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》，并在2024年新修订的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中将“国有资产管理情况”的监督明确纳入“财政经济工作监督”范畴，并专设条款（第二十四条）建立健全国有资产管理情况报告制度，标志着人大国有资产监督从“实践性探索”上升为“法制化规定”。2025年12月，国有资产法（草案）首次审议，明确国家建立健全国有资产监督体系。当前，由党中央决策部署、全国人大依法监督和地方政府分层管理相结合的监管运行机制初步构建，形成多层级、分类型和法治化的国有资产监督制度框架结构。

　　

　　

　　“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，对我国国有资产监督制度完善提出新的更高要求。推动人大国有资产监督制度完善还需做好以下几个方面。

　　监督制度需从“分散化”转向“系统化”。我国现行的国有资产监管体制是在多年改革实践中逐步摸索建立的，形成了“分类监督”的机制，综合性立法还相对滞后。同时，当前许多规定散布于监督法、企业国有资产法以及各类行政法规、地方性法规之中，造成特定领域如国有自然资源资产监督等方面的制度供给不足。在国有资产法（草案）第五章“国有资产监督”规定的基础上，还需推动国有资产监督法律规范的系统化整合，构建一套顶层设计完善、内部协调统一的规范体系。

　　监督重心需从“管资产”转向“管资本”。党的二十届四中全会提出要“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，“十五五”规划建议强调要进一步“做强做优做大国有企业和国有资本，推进国有经济布局优化和结构调整”。人大国有资产监督不仅要防止国有资产流失，更要通过监督引导国有资本服务于国家战略。在实践中，参考银川市国有企业改革深化提升行动的经验做法，推动国有经济的布局优化、结构调整和深化改革。

　　监督程序需从“重事后”转向“全过程”。传统的人大国有资产监督方式以听取和审议政府提交的国有资产报告为主，但由于会期短、报告专业性较强等因素，报告审议过程存在一定程度的“重程序、轻实效”问题。法律体系建设需要强化监督的刚性约束，打通从发现问题到督促整改、再到追责问效的全过程监督机制完善，并加强人大监督与其他各类监督的有机衔接。

　　监督手段需从“人工式”转向“数智化”。面对规模庞大、种类繁多的国有资产，传统的监督手段已难以满足“全口径”覆盖、“全流程”闭环和“全生命”周期的动态监管要求，国有资产监督法律体系的完善，还需借鉴地方政府在实践中的探索经验，实现从“人工式”向“智能化”监督的转型发展。近年来，江苏省在江阴市、南通市和东台市等地开展国有资产监督体系试点工作，依托国有资产智慧监管平台，推动国有资产高效率使用、监管和监督一体化。

　　

　　完善的国有资产监督法律制度体系，应构建起国有资产监督基本法、分类监督专门法和健全的配套制度等多层级统筹协调的制度架构，并加强法律衔接和制度协调性以及机构间协同治理。

　　推动“综合性”法律制度的立法进程。为有效解决现代企业国有资产监督综合法缺位问题，根据监督法、国有资产法（草案）等法律新修订的内容和规定，推动全国人大常委会制定综合性国有资产监督法的立法进程。根据前期全国人大常委会和地方人大常委会探索的积极经验，将全国人大常委会在实践中探索形成的“五年规划”“专项报告+综合报告”等有效做法及其程序规范进行法律化，并用列举的方式明确政府提交的报告应覆盖的报告重点和主要内容。同时完善专业类别的监督法律制度规范，借鉴吸收国务院制定的《行政事业性国有资产管理条例》等行政法规内容，推动制定行政事业单位国有资产法等专业类别的法律规定。

　　促进“管资本”监督制度的规范化。落实“十五五”规划建议的要求，全国人大常委会在制定国有资产监督法和修订企业国有资产法等专门法律时，需在法律层面明确“以管资本为主”的国有资产监管重点，将监督对象从“国家出资企业”更多地转向“国家持有的资本权益”。根据《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》和《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》等规定，在国家层面制定对国有资本经营预算审查监督的法律规定。在预算法的修订及其实施条例完善中，明确人大常委会对国有资本经营预算的审查权能和重点内容。健全人大预算监督与国有资产监督的衔接机制，明确县级以上各级人大常委会在听取和审议本级预算执行情况报告时，应结合国有资产管理情况报告，重点审查政府投资形成的资产以及国有资本经营预算收益的收缴与使用情况。

　　增强“全过程”监督制度的协调性。将人大国有资产监督职能的法律定位，从对政府管理结果的周期性报告审议“事后确认”，提升为国有资产治理层面的“全过程嵌入式监督”。结合人大常委会制定的国有资产监督“五年规划”，完善对政府国有资产中长期布局与结构调整规划的监督制度。建立健全人大国有资产监督重大事项决定制度，对重大国有资产重组、注资和转让等重大事项决定，引入“重大事项决定权”监督专项报告制度。完善人大常委会对国有资产监督的动态监测与常态化监督制度，加强专题询问、特定问题调查和质询等监督方式在监督过程中的组合使用。切实落实“十五五”规划建议对“推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享”的专门规定，健全完善对国有资产进行“全生命”周期的监督制度规范。同时，完善人大监督同纪检监察、审计和司法等机构的线索移送和协同办案机制，增强对造成国有资产流失等行为责任承担的刚性约束。

　　建立对“数智化”平台的法律保障。借助现代化先进数智技术，建立全口径国有资产信息共享平台，完善联网监督系统的立法保障和制度衔接。在国有资产监督法制定和监督法实施细则规范中，明确规定建设统一规范的人大国有资产联网监督系统，明确规定各级政府及相关部门应依法、按时和完整提供数据信息。根据地方人大常委会在推进人大监督与审计监督协同工作中的探索经验，在法律层面明确各部门在国资监管中提供数据的责任和义务。参考浙江新昌县人大常委会与政府部门协同构建“1+4+N”大监督体系的做法，完善机构协同与信息共享的工作机制，构建起人大监督、政府管理、企业内部监管和社会监督等多元一体的协同监督格局。明确规定监督报告公开制度，通过信息法定公开促进公众有序的监督参与。

　　健全“体系化”的配套法律制度。为解决国有资产监督所依据法律的“多头治理”难题，还需加强对监督法和预算法等法律实施的配套制度完善。借鉴江苏无锡和镇江等地方人大常委会实践探索经验，健全人大常委会对开发区、乡镇和村集体资产的监督制度。根据“十五五”规划建议关于高质量共建“一带一路”的部署，增加对海外投资资本形成的国有资产保护的专门规定，并增加对数字资产、太空资产等新型国有资产监督的规定。为促进人大国有资产监督制度的常态化和规范化运行，还需推进全国和地方人大对政府国有资产管理情况监督的评价指标体系建构，通过“以评促改”完善风险预警防控及其动态监督机制的运行。借鉴甘肃省人大常委会建立法规动态清理长效机制的经验做法，加强对国有资产监管的有关行政法规、地方性法规和规范性文件的备案审查监督，对不合时宜的有关规定进行及时修改、撤销和废止清理。

　　〔周长鲜系兰州大学政治与国际关系学院教授，沈鹏国系兰州大学政治与国际关系学院研究生。本文系2023年国家社会科学基金规划项目“人大国有资产监督机制运行及其优化研究”（项目编号：23BZZ009）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：张怡静