从无到有：检察公益诉讼破茧成蝶

　　检察公益诉讼制度诞生与成长的轨迹，本身就是一场生动的改革叙事。

　　它始于一个根本性的时代之问：当公共利益受损，究竟“谁来代表公益”？我国探索出一套独特的解决方案：检察公益诉讼。

　　2014年10月，习近平总书记在党的十八届四中全会上作《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，创造性提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。随后在习近平总书记的亲自决策、亲自部署、亲自推进下，在习近平法治思想的正确引领下，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从初创开拓到完善发展，形成了习近平法治思想的原创性成果，中国法治进程中具有重要意义的制度改革渐起声势。

　　

　　2013年，新修改的民事诉讼法迈出历史性一步，第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　“公益诉讼正式写入国家法律，标志着一种全新的诉讼类型登上了历史舞台。”全国人大宪法和法律委员会委员、中国人民大学法学院教授汤维建评价道。然而，此次修法更多是一种框架性、宣示性的立法，对于诉讼主体、具体程序等关键问题，均未给出清晰答案。

　　汤维建解释，这是一种“转致式”的立法技术，该法对公益诉讼的诸多特性，需要在实践中逐步通过探索加以明晰。将具体原告资格的确定权等问题留给了其他单行法律。

　　此后，配套立法迅速跟进。环境保护法、消费者权益保护法等单行法相继进行了修改，规定了提起公益诉讼的主体资格，包括环保组织和消费者权益保护组织。

　　与此同时，最高人民法院先后发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，对公益诉讼制度的诸多细节问题作了系统的司法解释。

　　然而，制度修补并未解决何谓民事诉讼法规定的“法律规定的机关”，检察机关提起公益诉讼的时间窗口并未因此打开。

　　“理论上的争议仍在持续，也导致了民事诉讼法确立公益诉讼制度后到党的十八届四中全会召开前这段时间，检察机关提起公益诉讼的实践并不活跃。但这段时间，客观上检验了社会组织在公益诉讼领域的实际能力与空间。”汤维建说。

　　他提供了一组数据：全国有700余家社会组织符合法律规定的环境民事公益诉讼原告资格。但2015年，全国仅有9家社会组织实际提起诉讼，案件总数仅为37件。“这与立法之初的社会期待，形成了明显落差。”汤维建坦言。

　　落差背后，是社会组织难以承受之重。一家环保组织的负责人曾向记者诉苦：面对一起恶性污染事件，他们连取证都困难重重。随后，动辄数十万甚至上百万元的生态环境损害司法鉴定费用，足以让人望而却步。即便克服万难进入诉讼程序，也很难与财力雄厚、聘请顶级律师团队的污染企业相较量。

　　这一困境，促使社会各界将目光再次投向国家力量。汤维建分析，检察机关提起公益诉讼具有独特优势：“检察机关拥有法定的调查核实权，能有效破解取证难题，可以更高效率实现公益保护目标；其作为国家机关的严明纪律性，也有助于防范诉权滥用风险。”

　　立法需要审慎，但公益保护的需求刻不容缓。公益诉讼不可阻挡的呼声渐强。在此背景下，以试点方式启动检察机关公益诉讼，推进改革积累经验，成为历史的选择。

　　

　　2014年秋，江苏常州郊外，一处隐蔽厂房内弥漫着刺鼻气味。检察官在一次联合执法中发现了这个非法排污的“黑作坊”。作坊主很快因污染环境罪入狱，但遗留的难题更为棘手：被严重污染的土壤和地下水该如何修复？高额的环境治理费用，又该由谁来主张追偿？

　　按照常规路径，应由符合条件的社会组织提起民事公益诉讼。然而，办案检察官在现实中却碰了壁：常州本地唯一具备诉讼资格的“常州环境公益协会”，却因成立未满5年，被环境保护法的起诉门槛拦在门外。

　　就在此时，一场自上而下的深度变革正在顶层酝酿。

　　2014年10月，习近平总书记在党的十八届四中全会上作《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，重点讲了10个问题，其中之一就是创造性提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。习近平总书记强调，“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”。

　　2015年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，明确指出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。

　　2015年7月1日，在常州案件进退维谷之时，全国人大常委会授权最高人民检察院以生态环境和资源保护、国有资产保护、食品药品安全等领域为重点，在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察机关开展为期两年的提起公益诉讼试点。

　　2015年7月2日，最高人民检察院公布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，对检察机关提起行政或民事公益诉讼的诸多问题作出了明确规范。其后，最高人民检察院出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，最高人民法院出台了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。

　　随着改革方案的落地，常州污染案也迎来了转机。同年12月21日，常州市人民检察院将污染责任人诉至法院，要求判令其承担环境修复费用。该案成为试点启动后全国首例由检察机关直接提起的民事公益诉讼。

　　“常州污染案具有标志性意义。”汤维建评价，“它生动诠释了检察机关公益诉讼的‘兜底’与‘补位’功能，也全面展示了检察机关在证据固定、刑事衔接、追责到底方面的专业与效率优势。”

　　2015年12月16日，山东省庆云县人民检察院因县环保局不依法履行职责，依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼，是全国人大常委会授权检察机关提起公益诉讼试点后首例行政公益诉讼案件。吉林也相继探索出行政附带民事公益诉讼等创新模式。至2016年6月，全部13个试点地区均实现了公益诉讼案件的“零的突破”。

　　改革之路并非一帆风顺。试点初期，绝大多数案件通过审前检察建议解决，进入诉讼程序的案件比例较少。“如果诉讼案件过少，就难以充分检验制度的实际效果。”当时不少专家学者表达了这样的关切。

　　为激活实践，推动制度走深走实，改革措施持续加码。2016年9月，最高人民检察院对各试点地区办案提出明确要求。与此同时，中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》《关于推进安全生产领域改革发展的意见》等多份重要文件中明确提及公益诉讼，要求行政机关积极配合、接受监督。

　　这些举措形成了上下联动、内外协同的改革合力。试点后半程，案件数量呈现“井喷式”增长。到2017年3月，试点地区办理案件数跃升至5871件，其中提起诉讼653件；至两年试点期满时，案件总量已近万件，覆盖了生态环境、食药安全、国有土地使用权出让、国有资产保护等与民生息息相关的多个领域。

　　

　　

　　经过2015年7月至2017年6月两年的试点工作，答卷令人瞩目：全国检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中通过审前程序督促行政机关履职7903件，对经督促仍不依法履职的，提起诉讼1150件，挽回经济损失超过89亿元。

　　“全覆盖、多样化的试点探索使顶层设计得到全方位的检验，这样一份亮丽的答卷，充分证明了检察机关履行这一新型职能的优异效能。”汤维建评价。

　　数字背后，是制度框架的逐步夯实。试点填补了行政公益诉讼的长期缺位，将行政机关、审判机关与检察机关凝聚成保护公共利益的法治合力。清华大学教授余凌云表示，这形成了“具有奠基意义的基础性、框架性成果”。

　　实践中，绝大多数问题在检察建议的督促下便能高效解决，节约了司法资源；而对未履职到位的提起诉讼，则赋予了监督刚性保障。“检察机关在公益保护体系中作为法律监督机关的特殊地位逐渐成为共识。”余凌云说。

　　丰富的办案实践，为完善法律提供了扎实的“样本”。从吉林守护长白山生态，到内蒙古保护广袤草原，公益诉讼在生态环境领域规模效应初显。2017年初，湖北十堰的一场庭审更是成为典型案例：在郧阳区检察院诉区林业局履职一案中，当地政府组织70余名行政机关负责人旁听。林业局局长当庭为其怠于履职鞠躬致歉，这堂法治公开课让“依法行政”的警钟长鸣。

　　立法是改革的升华。2017年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十五次会议，审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议对检察机关提起公益诉讼试点工作成效给予充分肯定，认为“正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟”；强调“要在总结试点工作的基础上，为检察机关提起公益诉提供法律保障”。

　　同年6月，随着十二届全国人大常委会第二十八次会议高票通过“关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定”，检察公益诉讼制度正式获得法律授权，案件范围明确于生态环境和资源保护食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。

　　“这是一个水到渠成的过程。”余凌云分析道，“为期两年的试点如同一次大规模、全方位的‘压力测试’，以扎实的成效证明了检察机关在专业性、权威性和实际效能上的综合优势。此次修法的核心，就是将这套被实践证明行之有效的‘中国方案’，予以法律上的正式确认和固化。”

　　2017年7月1日，检察公益诉讼制度全面实施，检察机关也被党和人民赋予重托。2017年9月，习近平总书记向第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会发出的贺信中指出，“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。

　　随着检察机关提起公益诉讼制度正式确立，检察公益诉讼制度迎来了历史拐点，2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，自此之后，公益诉讼检察与刑事、民事、行政检察并列为“四大检察”统筹推进。此后，习近平总书记和党中央密集对检察公益诉讼制度作出系统部署。

　　在习近平法治思想的引领下，检察公益诉讼走出了一条具有中国特色的公益司法保护道路。这条路，基于中国国情，历经实践淬炼，被法律夯实，正越走越宽，也必将越走越远。

　　● 责任编辑：曹菲