深圳加快低空经济产业集群发展的法治保障

　　“十五五”规划建议提出，“加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展”。低空经济是高水平科技建设的有力抓手，也是发展新质生产力的重要引擎。截至2025年9月，深圳低空经济企业超1900家，2025年前三季度产业增加值达253.91亿元，同比增长30.4%。深圳的低空经济具有良好的产业基础和政策法规优势。当前，深圳正在打造具有国际竞争力的低空经济产业集群，抢占全球低空经济产业发展制高点。加快建设低空经济产业集群高地，亟须深圳在法治保障上创新突破和先行示范，助力低空经济产业高质量发展。

　　

　　

　　近年来，深圳出台了《深圳经济特区低空经济产业促进条例》地方性法规，相继发布了《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》《深圳市低空基础设施高质量建设方案（2024-2026年）》等政策性文件，集中在空域管理、监管、应用场景等方面推行一系列法治举措。

　　创新低空空域管理及基础设施建设。一是开展融合飞行试点。编制《深圳市无人驾驶航空器管制空域划设指南》，建立军地民协同管理机制，在合适区域建立低空融合飞行试验区，科学划分多层次、多时段复用的空域航路。同时，通过试点积累融合飞行数据，编制融合飞行的标准和规范，构建科学的融合飞行规则。二是夯实低空基础设施的保障机制。《深圳市低空基础设施高质量建设方案（2024-2026年）》提出了建设低空起降基础设施、信息基础设施、创新基础设施重点任务，明确了相应标准和审批程序，通过“硬设施+软系统+新标准”的组合拳，为后续市场准入、安全监管等制度提供运行基础。

　　探索低空经济监管和标准的新模式。一是搭建“空天地一体化”智慧监管平台。建立动态感知网络，实现对低空目标的实时追踪和轨迹预测；构建数据共享中枢，以统一的低空飞行数据库支持跨部门协同决策；利用人工智能算法分析飞行数据，自动识别违规行为，推送预警信息至监管部门。二是探索包容审慎监管模式。划定低空经济试验区，允许企业在限定条件下开展飞行测试，政府同步收集运行数据，动态优化管理细则；联合大疆、华为等企业成立粤港澳大湾区低空经济产业联盟，通过行业自律公约补充监管空白。三是推进低空经济标准体系化。2025年11月，《深圳市低空经济标准体系2.0及标准化路线规划》发布，构建了覆盖关键领域的标准群，并将形成可复制、可评估、可审计的“深圳经验”，为低空治理现代化提供制度和协同规范。

　　构建多重应用场景的推进机制。首先，通过专项立法和政策为各类场景提供规范依据。如《深圳经济特区低空经济产业促进条例》鼓励在无人机物流、医疗配送、高层建筑灭火等领域开展低空飞行应用示范。其次，通过政策性文件推进商业应用场景落地。《深圳市低空基础设施高质量建设方案（2024-2026年）》中提出建设全场景示范验证中心，在龙华樟坑径全场景示范中心，低空物流、载人飞行、高低空融合等场景已进入测试阶段；前海深港现代服务业合作区依托制度创新、深港合作、产业融合等优势，建设了应用场景创新中心。最后，构建企业主导、社会参与的协作机制。对积极参与场景创新、通过航空安全管理认证或制定团体标准的企业，在场景试点审批、财政补贴中予以倾斜。场景运营方履行公众告知义务，畅通公众参与渠道，确保获得社会认同。

　　加强司法和执法的保障机制。一是率先在全国确立“三阶责任认定体系”，无人机起飞前通过区块链系统完成适航检查、空域申请、保险核验三个步骤，数据实时同步至监管平台。并从基础层、操作层、监管层分别明确制造商、运营方、低空事故鉴定中心的职责和责任。二是采用北斗定位和区块链存证，自动记录飞行器跨管辖区瞬间的位置信息，解决管辖权认定难题。三是由低空争议调解中心出具非强制性调解意见，化解跨境纠纷。四是定期开展《深圳经济特区低空经济产业促进条例》执法检查，精准施策破解条例实施中的堵点难点。

　　数据安全治理体系的特色方案。深圳在全国率先构建低空经济数据分类分级标准体系，通过区块链技术建立可信存证平台，实现数据从采集、存储、使用到销毁的全生命周期可追溯。此外，深圳推进建设低空智能融合系统，并将与在建或已建平台统一整合，形成全市统一的数字底座和应用接口，通过技术赋能实现“一网统管”、数据共享。

　　

　　面临的风险挑战

　　

　　空域管理制度供给不充分影响产业集群化发展。一是低空空域管理的精细化、灵活性不足。深圳地处粤港澳大湾区的核心，空域结构复杂，周边有多个重要机场和军事设施，空域资源较紧张。同时，其作为人口高度密集的超大城市，低空飞行活动面临安全性、噪音控制、隐私保护等挑战。二是低空空域使用制度不完善。低空空域使用方式和具体规则模糊不清，致使低空空域资源的经济价值无法充分释放。三是低空飞行活动的审批标准化不足。各类低空飞行器审批标准不统一，审批流程复杂、周期不一，一定程度上影响了企业市场响应速度。

　　市场培育和产业环境不完善制约产业生态构建。一是低空经济技术标准和认证体系不完备。深圳发布的标准建设指南，以产业子体系说明为主，缺乏更精细化的具体规定。目前部分基础设施建设标准与美国、欧盟相比未得到国际广泛认可，未与国际民航组织高度兼容，无法对接全球低空经济网络。二是基础设施建设及其法治保障不足。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》主要规定由政府和相关部门规划建设设施网、空联网、航路网、服务网，未说明引导社会资本有效参与的路径和范围；《深圳市低空基础设施高质量建设方案（2024-2026年）》的内容主要是方向性的指导和建设目标的说明，具体的建设方案不明确，数字化服务网仍需明确负责主体。三是低空经济产业市场保障不足。在应用场景普及率方面，缺少成熟的商业模式和稳定的盈利模式，距离全社会规模化推广普及相对遥远；在低空经济保险方面，保险产品和服务供给不足，保险产品市场亟待培育；在对接国际产品和服务方面，低空产品的范围和规模较小，与国际市场对接并不通畅。

　　数据安全和知识产权保护不健全影响产业创新发展。一是数据安全保护不充分。低空经济涉及个人、商业主体、国家地理信息等数据的采集处理，这些数据的保护存在专项立法缺失、法律规则模糊、标准缺位、监管方法滞后等问题。二是知识产权保护需要加强。体现在专利布局不足、知识产权权属分配不清、科技成果转化率低、跨区域跨领域协同保护不足等方面。

　　

　　

　　打造低空经济产业集群是一项系统性工程，需要围绕低空空域、数据安全、应用场景、产业环境四个主要方面完善相应法治措施。

　　空域管理制度的深化改革。首先，建立低空精细化管理系统。精准适配无人机、载人航空器、应急救援设备等多元飞行需求，推行分时调度机制；基于飞行活动敏感度和社会影响度，动态优化空域资源配置；重点在前海深港现代服务业合作区、河套深港科技创新合作区、光明科学城等战略区域布局综合性枢纽，在住宅区、商业中心、交通节点加密布设末端起降点，实现低空服务全域覆盖。其次，通过产权和制度的双重优化构建高效灵活的低空空域管理体系。完善低空空域使用权确权机制，明确低空空域使用权的物权属性，完善产权制度和安全监管体系。建立市场化配置机制，明确空域使用权的定价规则和收益分配规则，通过制度创新降低交易成本，提高资源配置效率。最后，发挥特区立法权限强化空域管理。针对低空经济特定领域存在的问题制定专项法规，细化低空经济领域政府权力清单和责任清单，建立低空空域飞行安全的全面评估机制，细化低空领域交通规则，重点规范低空飞行器管理、飞行活动服务、环境影响评价、安全生产责任等。

　　数据安全治理体系的优化。一是细化低空经济数据分类分级标准及利用。建议制定分类分级管理办法，明确相关数据的界定标准。例如，将飞行控制指令、空域实时监控数据等涉及国家安全的数据列为核心数据，实施本地化存储和访问控制；将物流配送轨迹、商业运营数据等列为重要数据，采用区块链技术进行可信存证；将一般性飞行记录数据列为一般数据，允许在安全前提下进行共享利用。二是构建低空经济数据全生命周期安全防护机制。在采集环节，强制要求飞行器安装加密通信模块，确保飞行控制指令等敏感数据在传输过程中的安全性。在存储环节，采用分布式存储和加密技术，防止数据泄露和非法篡改。在使用环节，实施动态授权和访问控制，确保只有授权人员才能访问特定数据。在销毁环节，建立数据销毁审计机制，确保数据被彻底清除且无法恢复。三是完善低空经济数据跨境流动监管机制。建议在前海深港现代服务业合作区开展数据跨境流动监管沙盒试点，探索建立负面清单管理制度。对于不涉及国家安全和公共利益的一般性商业数据，在满足安全要求的前提下允许有序跨境流动。同时，建立数据跨境流动风险评估机制，对跨境数据流动进行定期安全评估，确保数据在跨境流动过程中的安全性。

　　创新应用场景的法治保障。首先，建立低空经济应用场景负面清单和豁免清单动态管理机制。制定负面清单，明确禁止在核心管控区开展高风险飞行活动，禁止在人口密集区进行无人机超视距飞行等行为。设立豁免清单，对在前海深港现代服务业合作区、河套深港科技创新合作区等政策先行区开展的城市空中交通、跨境无人机物流、医疗急救等试点场景，建立备案登记、豁免审批的快速通道，允许其在特定时间、限定空域内突破部分限制。动态调整机制，每半年组织专家委员会评估清单内容，根据技术成熟度和社会接受度动态调整清单。其次，构建低空经济应用场景强制责任保险制度。强制要求载人飞行器、大型货运无人机等高风险应用场景运营方投保第三者责任险，设定最低保额。设立政府主导的低空经济风险补偿基金，对超出保险赔付范围的损失给予部分补偿。鼓励保险公司开发无人机物流责任险、电动垂直起降飞行器运营综合险等专项保险产品。最后，在信息基础设施建设中嵌入数据共享和隐私保护平衡机制。明确设施建设同步搭载隐私保护技术模块，应用场景运营方应采用多方安全计算等技术处理用户数据。同时，通过规定飞行器制造商拥有设备数据所有权，运营方拥有运营数据使用权，用户拥有个人数据删除权，实现信息基础设施运转与数据治理、隐私保护的深度协同。

　　产业政策和产业配套环境的完善。首先，建立低空经济产业政策公平竞争审查机制。建议明确政策制定过程中的“红线”标准。具体包括：禁止选择性扶持条款，严格限制税收返还、财政补贴等变相优惠措施；建立政策评估体系，对拟出台的政策进行竞争影响评估；实施动态清理机制，及时清理与公平竞争原则相冲突的条款。其次，创新产业政策和知识产权保护的联动机制。在《深圳市支持低空经济高质量发展的若干措施》基础上增设知识产权创造专项奖励，对获得核心专利的企业给予额外资助。设立深圳知识产权法庭低空经济专业审判庭，建立侵权案件快速审理通道。制定低空经济知识产权交易指引，规范专利技术转让、许可等交易行为。最后，构建产业政策动态调整和区域协同的机制。在前海深港现代服务业合作区等区域开展政策沙盒试点，建立“政策创新-效果评估-推广复制”的闭环管理模式。牵头制定粤港澳大湾区低空经济产业标准体系，推动粤港澳大湾区政策协同、标准互认和监管合作。委托第三方机构对低空经济政策实施效果进行评估，根据评估结果动态调整政策内容。

　　（作者系深圳大学法学院特聘副研究员、粤港澳大湾区智能法治研究中心研究员）

　　● 责任编辑：高瀚伟