破产管理人履职监督机制的检视与完善

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，完善市场退出制度，这对破产程序的修改和完善提出了具体要求。在破产程序中，破产管理人作为中枢性角色，其履职能力、行为规范以及责任承担，直接对破产程序运行的效率和正当性产生决定作用。有必要对破产管理人履职现状进行反思，进一步完善破产管理人的履职监督机制，确保破产管理人充分履职。

　　

　　

　　我国以法律为基础、司法解释细化规则、部门规章拓展适用的多层次结构制度体系，从多角度规范破产管理人履职，形成了破产管理人履职监督机制。

　　《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）正式确立了破产管理人制度，从立法上明确了破产管理人具有法定性、独立性、中立性、专业性的“四位一体”定位。最高人民法院通过一系列司法解释和政策文件，将立法中原则性的定位细化为可操作的制度设计，把管理人建构为法院监督下的专业化助手、债权人整体利益的务实守护者、市场化激励与约束下的报酬公开的“守门人”、可问责的责任主体。同时，国务院各部委及相关职能部门陆续颁布了若干配套性的部门规章、规范性文件，对管理人的职责、权限及履职方式作出更细致的指引和补充，使管理人制度在不同的监管体系中获得落地实施的规则。

　　根据上述制度安排，可将破产管理人的职责划分为四种类型。一为管控性职责，即对破产财产的监管与控制，防止破产财产不当减损；二为核查性职责，即全面查清债务人财产状况；三为管理性职责，侧重于破产财产的经营与处分，实现财产价值最大化；四为程序性职责，即管理人应当履行的程序，包括提议召开债权人会议、定期报告工作进度、及时备案重要事项、代债务人参与诉讼等。在此基础上，破产制度构建了由法院主导、债权人参与的监督模式，督促破产管理人履职尽责。同时规定了破产管理人负有“忠实义务”“勤勉义务”，为追责提供了法律依据。实践中，破产管理人履职监督机制仍存在以下几个方面的问题。

　　法律地位模糊引发角色定位争议。管理人在破产程序中的角色定位，是司法实践中破产制度安排的起始点，同时也是当前争议最为激烈的领域之一。当前，我国对管理人的法律定位采用相对模糊的表述，导致司法实践在适用时出现路径分歧。对于该问题，目前主要存在三类观点：管理人被视为人民法院的延伸机关、管理人被视为破产财产的代表人，以及管理人被视为债权人和债务人之间的信义义务承担者。第一，若将管理人视为审判机关的延伸机关，那么管理人将成为企业进入破产程序后、分配财产变价与分配完成前的临时性机构。该观点强调了管理人意志与审判意志的高度一致性，却忽略了管理人对破产事务的独立判断。虽然管理人意志与审判意志都是“保护全体债权人利益”，但在具体的法律事实、法律关系、法律责任的判断上却时有差异。第二，若将管理人视为破产财产的代表人，破产财产则被拟制为具有独立法律地位、独立承担权利与义务的抽象主体，这一抽象的人格内嵌到管理人的具体事务活动中。第三，若将管理人视为债权人与债务人的信义义务人，如果既要实现债权受偿率最大化以对债权人负责，又要保障破产财产变价价值最大化以对债务人负责，那么在债权人与债权人之间、债权人与债务人之间必然因利益立场的不同而产生博弈，此时管理人往往陷入多头履行信义义务而难以实现信义目的的逻辑悖论。

　　职责规定概括造成履职行为不统一。审判机关、债权人会议因缺乏明确、具体的法律规定作为衡量标尺，难以对管理人的行为进行精准、有效的监督与评价。《企业破产法》第二十五条以列举的方式规定了管理人的基本职责，但该规定失之笼统。如破产财产的管理和处分问题，《企业破产法》未明确管理人在资产处置中的决策边界、变价方式的选择标准以及在紧急情况下自行处置资产的授权范围。又如破产衍生诉讼的代表问题，也未明晰管理人是否具有诉讼自决权，诉讼权利的行使是否需经债权人会议或法院批准。在缺乏细化的操作指引时，过于原则化的规定容易引发破产司法实践的混乱。一方面，可能导致管理人履职标准模糊，引发履职的任意性；另一方面，则加大了管理人履职监督的难度。

　　法律责任宽泛导致监督实效不充分。责任制度在监督机制里有着“最后一道防线”的关键地位，凭借清晰的归责路径以及责任后果，促使管理人认真履行职责、依照法律行使权力。我国当前针对破产管理人法律责任的规定较为宽泛，民事赔偿机制、行政问责机制、刑事惩戒机制之间缺少衔接，使得在管理人出现违法失职情况后，司法机关和当事人大多时候陷入“无法定性、无法追责、无法执行”的制度空白状态。如对于管理人民事责任的规定，《企业破产法》虽确立了忠实与勤勉义务，但对其具体内涵、判断标准及违反后果均未细化，这导致管理人在履职时缺乏明确的行为指引，易导致司法裁判中法律适用的不统一。管理人法律责任追究机制不健全，则使得有效的监督和追责机制在实践中难以全面落实。

　　

　　

　　明确破产管理人的法律地位。当前我国破产管理人的法律地位未明确，各地司法实践标准不一，破产管理人可能因缺乏独立性而被指责为“橡皮图章”，或因缺少监督而被质疑为“黑箱操盘者”。为实现“平等保护全体债权人利益”的目的，破产管理人的法律地位应明确为破产财产这一拟制人格的代表机关。此时破产管理人不再基于委托产生，而是基于法律的直接规定代表破产财产进行民事活动。这种方式可以使破产管理人独立于债务人、债权人等利害关系方，避免陷入各方利益冲突的困境。破产管理人代表破产财产行使权利，自然承继破产宣告前后的各类法律关系，使破产程序中的权利义务安排更为清晰，同时契合破产司法实践。

　　规制破产程序的不规范操作。在破产程序推进过程中，部分破产管理人可能出现如内外勾结、操控、规避监督程序等问题，使得破产程序转变为利益输送的途径。如某公司破产重整案件指定一家律师事务所作为破产管理人，律师蔡某作为资产管理组成员参与管理人工作。破产财产处置过程中，蔡某利用职务便利引导利害关系人规避资产竞拍限制进而收受贿赂，依法被追究刑事责任。加强履职监督机制，应通过明确信息公开义务、设立独立评估核查机制、促使财产处置过程全程留痕等手段达成事前防控，通过建立清晰的责任追究体系、实施信用惩戒机制、推动黑名单制度常态化运行等方式，进行事后追责。

　　避免司法资源浪费。在缺少监督机制的情况下，破产程序容易因管理人失职、债权人异议以及程序瑕疵等问题产生衍生纠纷，增加司法负担。某地产公司在债权申报与认定的过程中，管理人未对工程价款优先受偿权的认定正确识别，导致债权人提起破产债权确认之诉，既浪费了司法资源，又产生了高额诉讼成本。当前我国破产案件数量快速攀升，审判资源相对紧张，监督机制的建设是维持程序运行与司法运力平衡的必要举措。构建科学高效的监督机制，有利于达成前端预警、中端纠偏、末端兜底的效果，促成全过程的纠纷解决与程序畅通，同时减轻审判机关的裁判压力。

　　优化市场退出机制。破产程序是我国社会主义市场经济不可缺少的出清机制，其运行质量直接影响资源流动效率以及市场信号的有效传导。2025年上半年，各级人民法院共审结破产案件8704件。破产司法实践以建构经营主体退出秩序为核心目标，破产管理人作为其中的执行者，履职状况和监督水平决定着破产程序是否能真正实现公平、公正和高效的目标。在“破而不乱、破而有序”的市场退出机制要求之下，如果缺少有效监督，可能造成资产流失、信用破坏甚至是市场恐慌等一系列连锁反应，严重影响营商环境的稳定。规范破产管理人履职监督机制，可提高市场参与者诚信经营、失信退出的行为预期，构建良性循环的市场生态。

　　

　　

　　程序协同监督的构建。程序协同是解决监督碎片化的关键，需构建环环相扣的协同流程，实现各监督主体的有机衔接。首先，确定程序协同监督的启动方式。监督机制的协同启动应遵循“依职权与依申请相结合”的原则。审判机关在审理破产案件过程中，发现管理人违反法律规定的，应在规定期限内启动监督程序，向相关行政监管部门发送《协同监督通知书》。债权人会议、债权人、债务人等利害关系人提出书面申请并提供初步证据的，法院应在规定期限内审查并决定是否启动监督程序。其次，协同监督程序启动后，由审判机关与行政职能部门在规定期限内召开联动工作会，对管理人履职行为进行研判，根据会议议事规则得出结论，制定责任追究方案。此外，应设立机制管控的节点。将破产程序中财产接管、债权审核、资产变价、分配方案制定等关键节点纳入协同监督范围，明确各节点的监督主体与监督标准，并对监督责任进行分配。最后，应设立交叉评查制度，对不同管理人的同类履职节点进行交叉评查，将此案管理人处理的资产变价工作交由彼案管理人进行评查，避免出现监管视野盲区。

　　民事、行政与刑事法律责任的衔接。法律责任的承担是管理人履职监督的最后防线，建立民事、行政与刑事责任的衔接机制，是协同监督的核心内容。首先，统一证据转换标准。民事程序中收集的书面证据、电子数据、鉴定意见等，经刑事侦查机关补强核实后，可作为刑事证据使用；行政机关在监管中形成的调查笔录、现场检查记录等材料，经法院审查合法后，可在民事纠纷案件中作为认定事实的依据。应按照“民事优势证据-行政高度盖然性-刑事排除合理怀疑”的梯度，建立差异化的证明标准体系。其次，优化案件移送机制。应制定案件移送标准，规范移送程序，明确移送时限，规制退回补充调查机制。对证据不足被退回的案件，由原移送机关与接收机关组成联合调查组，在规定期限内完成补证工作。最后，应确立责任聚合的处理原则。当管理人的财产不足以同时承担民事赔偿与行政罚款时，管理人优先承担民事责任；对于已经承担行政责任或刑事责任的管理人，在确定民事赔偿责任时可酌情减轻其惩罚性赔偿部分；准确把握同一行为不重复评价的边界，管理人若因同一履职行为同时面临行政处罚和刑事追责的，应进行相应折抵。

　　多元主体监督的协同。破产程序需要处理各方利益的博弈，除公权力监督外，有必要引入社会监督与专业评估机制，完善社会化监督网络，弥补传统监督的盲区。一是促进债权人深度参与。创新债权人会议形式，增设线上表决、分组讨论、质询环节，降低债权人监督成本。如某地产公司破产重整案件中，债权人自发选出债权人代表，向审理法院反映了对破产管理人履职行为的疑问，审理法院及时进行查证并积极开展释法析理工作，既规范了管理人的履职行为，又避免了群体性事件的发生。二是强化第三方机构监督。引入第三方机构对管理人的重点履职环节进行专项审计与评估，通过公开招标方式选择具有资质的机构，费用可从破产费用中列支。三是加强行业自律管理。充分发挥破产管理人协会的自律作用，建立管理人执业档案，记录奖惩信息，制定行业执业标准，细化履职要求。

　　破产管理人履职监督机制，需从被动纠错转向主动预防，突破单一司法监督模式，形成监督合力。推动破产管理人制度从“形式建立”迈向“实质完善”，方能提升破产程序质效，优化市场退出机制，为营造法治化营商环境提供坚实保障。

　　（作者系西南政法大学经济法学院博士研究生）

　　● 责任编辑：张怡静