山东海洋文旅融合发展的法治保障

　　山东省作为我国重要的海洋大省，三面环海，大陆海岸线约占全国六分之一，坐拥丰富的海洋生物资源与深厚的海洋文化积淀，是中华海洋文明的重要发源地。这一得天独厚的优势为山东推动海洋文旅的融合发展奠定了基础，也为山东沿海城市发展具有地方特色的海洋文旅产业提供了条件。海洋文旅的融合发展是实现生态效益与经济效益协同的重要路径，其有序推进依赖于完善的法治保障体系，山东省在海洋文旅融合发展的法治保障体系建设上进行了一系列有益探索。

　　

　　

　　2025年7月1日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第六次会议强调，“推进中国式现代化必须推动海洋经济高质量发展”“要加强顶层设计，加大政策支持力度”。“十五五”规划建议提出，“加快发展文化产业，推进文旅深度融合”“大力发展文化旅游业，以文化赋能经济社会发展”。在此背景下，推动海洋文旅的融合发展，已成为充分释放海洋经济潜力，促进海洋经济持续增长的重要途径。

　　2024年5月，习近平总书记在山东考察时强调，“要发挥海洋资源丰富的得天独厚优势”，这一重要指示为山东深耕海洋经济，做强海洋文旅注入了强大动力。促进海洋文旅的融合发展，既可以展示山东海洋优秀文化底蕴，还可以激发消费需求，延展产业链，从而不断提升海洋经济活力。

　　山东省以建设海洋强省为任务目标，致力于推动海洋经济高质量发展，在促进海洋文旅融合方面进行了积极探索：烟台依托蓬莱阁等“仙境”文化，推出“寻仙”主题游，构建“仙境海岸”旅游带；青岛整合奥帆中心、海底世界等现代海洋科技与风情景观，打造“海上观青岛”品牌，并开通串联多个景点的海上旅游航线，大力发展帆船旅游；威海深耕刘公岛的历史价值，以其见证的近代海军兴衰与甲午战争历史为内核，通过新建91米趸船、增加泊位等基建升级，不断提升出行体验。

　　

　　

　　法制建设。《山东省旅游条例》《山东省海域使用管理条例》《山东省海洋环境保护条例》《山东省长岛海洋生态保护条例》等规范性文件，为山东省海洋文旅融合提供了基础性法律保障，不仅规范了海洋资源的合理利用与生态保护，还明确了旅游业发展的原则与方向。目前，《山东省海洋环境保护条例》的修订工作正在进行，从已公布的修订草案来看，其对生态环境、海洋、渔业、海事等各部门的职责进行了更为清晰的划分，建立了海洋生态保护补偿制度，并新增了“海洋绿色低碳发展”专章。《山东省规划环境影响评价条例》也为环境影响评价规则制定了细则。此外，《山东省休闲渔业管理办法》也积极促进了休闲渔业的发展，明确了对休闲渔业的支持与规范，在第四章和第五章对基础设施和安全管理也提出了更加细致的要求。

　　在政策规划层面，早在2021年，《山东省“十四五”海洋经济发展规划》就明确打造“滨海风景旅游带”“海洋体验旅游带”等目标，发展邮轮旅游、休闲渔业、海洋运动等海洋文旅项目；后又于2022年、2023年和2024年分别推出了《山东省海洋强省建设行动计划》《推进海洋旅游高质量发展的实施方案（2024-2026年）》《现代海洋产业行动计划（2024-2025年）》等行动计划，注重发展海洋文化，力求推动全省海洋旅游发展提速、品质提升、市场扩容，打造多个海洋旅游文化景区。

　　青岛市、烟台市、威海市、日照市、潍坊市、滨州市和东营市，也相继出台了一系列地方性实施方案与管理规定，在促进海洋文旅融合方面与省级规范、政策相衔接、协同推进。例如，胶东经济圈五市携手规范海洋牧场管理，出台海洋牧场管理办法；青岛市在2023年修订了《青岛市海水浴场管理办法》，明确了海水浴场的管理部门、配合部门和监督部门；日照市在2024年出台了《日照市全域旅游促进条例》，要求市、区人民政府应当整合海洋自然资源和海洋人文资源，开发海上旅游产品，完善海水浴场等旅游基础设施，打造迎日祈福、赶海观潮、滨海露营、海港观光等旅游项目，培育海洋旅游特色品牌。

　　法律实施。在执法领域，多地积极探索并创新监管措施。青岛市通过推行“有奖举报”机制引导公众参与监督，并依托海洋旅游联合运营体出台多项游客权益保障举措；威海市建立亲海投诉快处机制，抽调执法人员成立快速反应小组，保障了市民游客的亲海权益和海域使用秩序；海阳市从执法能力建设入手，采用集中授课、视频培训等方式加强执法人员培训，提升涉海执法队伍职业素养，并率先在全省推行船名号牌“二维码”制度，进一步提升执法效能。

　　在司法领域，山东法院系统积极推进专业化审判机制建设。优化码头建设等多领域裁判规则，提供航运、船舶等信息要素支持，设立青岛国际商事法庭，建立全省涉外海事商事案件监督管理平台，集中管辖涉外海事案件，提升审判效率与公信力。基层法庭创新服务模式，日照市东港区人民法院山海天法庭在桃花岛景区设立巡回审判点，将庭审现场移至游客身边，成功实现60%的旅游纠纷在30日内快速化解，并构建“4+N”多元解纷机制，整合法庭、司法所、派出所、信访办等力量协同调处矛盾。

　　

　　规范体系需要进一步完善。山东省海洋文旅融合发展已获得一定的法律支持，然而现有规范呈现出“碎片化”特征。《山东省旅游条例》虽提及滨海旅游，但其核心定位在于旅游业的通用管理。《山东省海洋环境保护条例》侧重于生态保护的核心目标，虽然其修订草案第46条对山东特色海洋文化进行了确认，但更多的是强调对海洋文化的发掘与保护，落脚点并不是促进文旅融合。《山东省海域使用管理条例》主要规范海域使用的权属和空间规划，《山东省长岛海洋生态保护条例》则仅聚焦于特定区域。此外，山东海洋文旅融合的法制建设还呈现出区域不平衡性、促进新兴业态发展的法规制度不足、海洋生态环境保护规则需要细化、社区权益的法治保障薄弱等挑战。

　　管理体制需要更加健全。海洋文旅融合发展涉及文旅、交通、海洋渔业、生态环境等多部门，需要高效的跨部门协调机制。目前，涉海管理与文化旅游领域的管理制度多从单一资源保护或行业管理角度出发。同时，山东省针对海洋文旅融合的规划文件多停留在原则性倡导层面，对于如何协调多元管理目标等关键复杂问题，需要更加清晰的操作指引和跨部门联动的实施细则。此外，新业态执法监管难度较大，海上休闲平台、海钓俱乐部、帆船体验及潜水旅游等新兴业态的持续涌现，显著增加了执法监管的复杂性与难度。

　　司法体制需要不断优化。海洋文旅纠纷往往具有跨地域特征，山东各地法院之间的协作主要是联合办案等合作形式，缺乏常态化、制度化的联防联治机制。在涉外司法服务方面，随着山东沿海地区国际游客和投资主体日益增多，涉外海事商事审判的专业能力与服务支撑仍有较大提升空间，亟须加强国际法律规则对接与高端审判人才培养。此外，专业化海洋或旅游审判点的总体覆盖范围有限，具备海洋环境保护和文旅专业知识的法官队伍也有待加强。

　　法治宣传需要持续加强。山东部分地区开展了形式多样的普法实践，但法治宣传主要集中在沿海重点区域，对海上休闲平台、海钓俱乐部等新兴业态从业者及来自内陆地区群体的法治宣传教育仍有提升空间。同时，普法形式与海洋文旅场景的深度融合亟待加强，要提高现有普法内容与受众实际需求的匹配度，制定针对不同群体特点的差异化宣传策略，普法效果评估和反馈机制需更加健全，使法治宣传真正触及核心受众并产生持久影响。

　　

　　

　　进一步加强法制建设。借鉴《福建省海洋经济促进条例》（2023年）、《广东省促进海洋经济高质量发展条例》（2025年）立法经验，总结《青岛市海洋经济促进条例》（2025年）先行探索经验，出台省级综合性法规，明确海洋文旅在海洋强省建设中的重要地位，强调挖掘和保护山东特色海洋文化，推动海洋文旅的融合发展。

　　促进海洋公园、邮轮游艇、海上各种体育运动等具体业态的规范化发展，制定更具可操作性的实施细则与标准。省内沿海城市应高度重视法制建设对于海洋文旅融合发展的支撑作用，积极总结省内先进地区的探索经验，加快出台适合本地实际、具有可操作性的海洋文旅融合发展相关法规，为海洋经济高质量发展提供坚实的制度基础。

　　对于探海游、海底游、低空经济等新兴业态，应明确支持措施，鼓励城市和企业探索“海洋文旅+”模式，设立专项基金鼓励企业进行产业创新与融合。对于新兴业态的准入条件、安全标准等制定，可以由有条件的沿海城市先行先试，制定地方性新业态管理条例，为省级立法积累经验。

　　细化海洋生态保护法规，进一步将绿色发展理念深度融入海洋文旅产业，保障海洋经济的可持续发展。同时，明确保障涉海社区的权益，在涉及当地海洋资源开发、旅游项目规划与利益分配等重大决策中，保障社区的法定参与渠道，确保当地居民能够合理分享海洋文旅发展带来的经济红利，实现文旅发展与社区繁荣的双赢。

　　进一步促进法律实施。着力解决相关部门在海洋文旅领域可能存在的职权交叉、模糊甚至冲突问题，清晰界定职责边界、优化分工协作机制，必要时设立专门的跨部门协调平台。同时，积极引导并协调沿海各市，出台统一的规范标准或行动指南，鼓励各地级市在海洋文旅方面进行深化合作，共同打造区域性海洋文化旅游经济圈。“好客山东·半岛1号”游轮的首航即烟台、青岛、日照、威海四市联合取得的巨大成功。此外，进行跨省合作，主动对接辽东半岛、长三角等先进沿海地区，联合开发跨省邮轮航线，并在联合营销推广、经验共享等方面展开深度协作。

　　积极探索并完善跨区法院之间的常态化司法协作机制，依托信息化平台和联席会议制度，实现类案裁判标准的逐步统一，推进专家陪审员库的区域共享与高效调配。尤其针对涉及多行政区划、调查取证难度大的跨域案件，应着力构建协同证据采集机制与联合执行机制，提升司法效率。同时，积极拓展与国际海事委员会等知名国际纠纷解决组织的交流与合作，不断提升山东法院处理涉外海事海商、跨境旅游投资、国际文化旅游知识产权纠纷的能力与水平，培养专业的法官队伍，提升山东海洋文旅领域司法保障的国际化水平。

　　针对海洋文旅产业涉及的多元化主体，如景区运营者、旅游从业者、来自内陆的游客及沿海社区居民，开展分层分类的精准普法工作，充分运用数字化、可视化、互动化技术手段，探索开发沉浸式法治体验馆、法治主题线上游戏、短视频普法系列剧等新型载体，使法治宣传更具针对性和吸引力，确保各类主体能够依法从业、依法维权。

　　促进海洋文旅融合发展是山东省经略海洋、实现海洋经济高质量发展的重要战略支点。丰富的海洋资源与积极的实践探索，为山东省海洋文旅融合奠定了一定基础，但其持续发展仍需进一步加强海洋文旅融合发展的法治保障。需要从立法、执法、司法、法治宣传各方面补足与加强，以有效激活文化创新动能，促进海洋文旅的深度融合，这不仅有助于山东打造国际著名滨海旅游省市，更是建设海洋强省的必由之路。

　　（王传良系山东师范大学法学院副教授，李宇昕系山东师范大学法学院硕士研究生。本文系山东省人文社会科学一般课题“山东海洋经济法制化建设研究”的成果。）

　　● 责任编辑：黄慧