以法治化营商环境助推民营经济发展的山东实践

　　党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，从战略和全局高度擘画了未来五年经济社会宏伟蓝图。《建议》明确指出，“坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题”。坚持有效市场和有为政府相结合，“打造市场化法治化国际化一流营商环境”。这不仅对“十五五”时期创新提升法治化营商环境提出了更高要求，而且表明高质量发展是新时代的硬道理，也是民营经济发展的必由之路。山东作为民营经济大省，长期坚持将民营经济工作法治化，着力以创新提升民营经济法治化营商环境为关键抓手，为民营经济打造稳定、公平、透明、可预期的良好环境，取得了明显成效。法治化营商环境整体水平位居全国第一方阵，推动民营经济实现数量规模和质量结构的双跃升。民营经济成为山东省锚定“走在前、挑大梁”的坚定支撑，奋力谱写中国式现代化山东篇章的重要力量，为“十五五”时期民营经济高质量发展奠定了坚实基础。

　　

　　

　　山东省出台优化方案，始终围绕“法治是最好的营商环境”这一主线，把法治贯穿营商环境创新提升行动的全过程、各方面。2025年4月22日，山东省人民政府办公厅发布《关于塑强“民事无忧·企事有解·政事高效”服务品牌深化营商环境改革创新的实施方案》，确定了35项任务、158条改革措施，为未来三年营商环境升级绘制了清晰蓝图。截至目前，山东省已连续六年制定出台营商环境创新提升行动实施方案，累计推出739条改革举措，法治化营商环境持续创新提升。

　　完善法规体系，修订《山东省优化营商环境条例》（以下简称《条例》），增加民营经济促进内容。山东省2020年制定出台《条例》并于2025年完成修订。本次修订严格遵循科学立法、民主立法和依法立法原则，紧扣《条例》调整对象，整体内容贯穿“法治是最好的营商环境”这条主线，将山东省改革积累的成功经验和有效做法上升到了法规层面，突出山东特色。修订过程中，专门对法规中涉及民营经济发展的相关内容进行逐项梳理，并修改补充。一是严格落实依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的规定。二是规范保护企业家合法权益的相关表述。三是对构建亲清政商关系提出明确要求。

　　常态服务交流，创新提升人文生态环境。第一，常态服务中的“店小二”。构建新型政商关系是创新提升人文生态环境的重要内容。在构建亲清政商关系的过程中，山东各级政府主动靠前服务，扮演“服务员”角色，并将其形象地称为“店小二”。“店小二”的特征是“无事不扰，有事必应”，其服务精神坚持以法治化为引领，不搞区别对待，也不逐利执法，政商在法治轨道上并行，互相成就。第二，常态交流中的“连心桥”。从省委、省政府到所辖十六个市，通过座谈会等形式同民营企业家面对面交流已常态化。例如，济南作为山东省省会，将优化营商环境作为“一号工程”，构建“1+4+19+N”工作体系，建立“条例+规划+方案+清单”四位一体的制度框架。通过企业家茶话会、政企沟通会等搭起“连心桥”，压减涉企检查，全力打造一流法治化营商环境，连续四年在山东省营商环境考核中获评“一等”。常态化政企沟通交流机制为济南市民营经济的高质量发展注入了新动能。第三，高水平对外开放中的“金字招牌”。儒商大会是山东省高水平对外开放中的“金字招牌”。山东是儒家文化的发源地，深厚的文化底蕴孕育了“和合与共、诚实守信、创新求变、义利天下”的儒商精神。运用儒商精神构建营商环境中的人文生态环境，山东有独特优势。自2018年第一届举办开始，儒商大会始终以儒商精神为纽带，着力构建山东对外开放中的“亲”“清”政商关系。第一届提出“近者悦、远者来”的营商理念；第二届推行“全流程网办”“不见面审批”；第三届设立“外资企业服务联动机制”；2025年10月召开的第四届大会首次举办“传承儒家文化弘扬企业家精神”研讨交流会，邀请专家学者、知名民营企业家参加。同时举办海内外山东商协会会长座谈会，围绕产业升级、营商环境优化、科技创新协同等议题深入交流。对座谈会提出的意见建议，省直有关部门全面梳理、逐项研究落实，积极营造尊商重商的浓厚氛围。儒商大会不仅是山东高水平对外开放中构建人文生态环境的“金字招牌”，而且为我国法治化营商环境建设贡献了山东元素。

　　

　　

　　2025年，国家发展改革委发布的营商环境评价报告和创新实践案例显示，营商环境改革创新呈现两大转变：一是从问题导向转为需求导向，二是由政府导向转为市场导向。这两大转变是我国营商环境改革的重大创新，精确满足了企业需求，促进了政府职能转变，优化了政府服务方向，为构建高水平社会主义市场经济体制、推动经济社会高质量发展提供了重要条件。

　　制度供给重质量。一是山东以立法形式将“非禁即入”确立为市场准入口径，把负面清单制度写入《条例》和《山东省民营经济发展促进条例》，一定程度上消除了所有制歧视，为民营资本平等进入核电等原垄断领域扫清制度障碍。截至2025年上半年，山东民营经济主体已占全省经营主体的99%；民营企业进出口增长7.7%、占进出口总额的76.1%；民间投资占全部投资的61.1%，增速高于全国1.5个百分点。数据充分证明，公平准入是激发民间投资活力、提升经济质量的重要因素。二是及时立改废释。为提高供给制度质量，山东建立“法规清理-后评估-动态修订”机制。近5年来，对不符合国务院《优化营商环境条例》、妨碍统一市场和公平竞争、不符合改革要求的法规规章，累计开展6轮清理，分8个批次修改地方性法规20件、废止5件，修改省政府规章35件、废止26件，有效保证了制度供给的质量。

　　涉企执法检查做减法。‌山东省全面推进严格规范公正文明执法，积极拓展柔性执法领域，健全执法监督体系，着力纠治“小过重罚”，切实为企业松绑减负。第一，规范涉企执法标准。出台《山东省提升行政执法质量若干措施》，建立行政执法案例指导制度，进一步完善涉企行政执法制度规范。同时，印发《关于规范行政裁量权基准制定和管理工作的若干措施》，组织省直执法单位编制本系统行政处罚裁量基准，对5842项违法行为细化裁量阶次、明确处罚标准。第二，优化涉企执法流程。推行涉企执法阳光监督改革试点，建设涉企检查阳光监督平台，推动入企检查“事前备案、事中留痕、事后评价”，全面规范涉企行政检查的流程和方式，加快解决现场检查事项多、频次高等问题。试点地区进企检查次数平均减少30%以上。开展行政执法领域电子证照应用试点，实现涉企执法“亮码核验”、企业免交实体证照，全省累计免除企业提交证照材料7亿余次，极大减轻企业负担。

　　服务内容做加法。这里的服务包括政务服务和公共法律服务。在政务服务方面，第一，2024年4月，《山东省深化“高效办成一件事”大力提升行政效能的若干措施》发布实施。文件对照国务院《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》中13项重点任务，高标准完成企业注销登记等3项国家创新示范任务，并对已上线事项进行迭代优化，不断拓展新场景，确保改革措施落地见效。第二，细化惠企政策，扩大“免申即享”范围。通过细化政策颗粒度，标准化、数字化、标签化拆解政策条款，与企业高精度匹配，实现“政策找人”。依托升级后的省政策兑现服务平台，贯通“信用管理-告知承诺-资金直达”全链条，持续扩大“免申即享”范围、压缩兑现时限，推动政策红利由“精准直达”跃升为“即享快达”。第三，推进数字赋能。在全国首创推出企业营业执照与许可证件“联合开办、联合变更、联合注销”，简化经营主体办理流程、降低办理成本。推进“多端协同”，依托“爱山东”平台，整合电脑端、移动端、窗口端、自助端和电视端，统一入口、统一标准、统一体验，做到“一次登录、一网通办”。强化“智能服务”，运用大数据、人工智能、区块链等技术，推广智能预填、智能预审和自动审批，持续降低人工干预比例，全面提升数字化办事水平。

　　在公共法律服务方面，积极推进公共法律服务体系建设，于2020年在全国率先出台《山东省公共法律服务条例》，推动公共法律服务整体工作走在全国前列。积极整合法律服务资源，提供全周期法律服务，实施“律师服务企业千人计划”，成立服务民营企业等各类专项服务团，服务民营经济高质量发展。

　　司法审判提质效，善意文明司法激发活力。第一，持续深化执行攻坚，组织开展“2025年拖欠企业账款案件专项执行行动”，全力兑现企业胜诉权益。2025年以来，潍坊市法院聚焦涉企案件“执行难”，坚持“知道就办、一办到底”，集中攻坚拖欠民企、中小微企业账款问题，通过深化打击拒执、执破融合、交叉执行等措施，执结涉企案件1.3万件，执行到位金额50.8亿元，让生效判决从“纸上的权利”变为真金白银。第二，健全矛盾纠纷多元化解机制，在省级层面与25个行业主管部门建立在线诉调对接机制，为经营主体提供低成本、多样化、集约式的纠纷解决渠道。积极助推诚信社会建设，精准区分“失信”与“失能”，2025年1月至6月，已将全省2559家企业及时移出失信名单，有效保障企业融资、招投标和正常经营，充分激发市场活力。第三，积极推进涉外法治建设，充分发挥自贸区法庭、青岛国际商事法庭职能作用，为企业“走出去”提供优质高效的司法服务和保障。

　　

　　

　　2025年11月20日，山东省十四届人大常委会第十八次会议表决通过了《山东省民营经济促进条例》（以下简称《条例》），自2026年1月1日起施行。《条例》的制定落实了“十五五”规划建议关于“落实民营经济促进法，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争、有效保护合法权益，发展壮大民营经济”的要求。《条例》的内容细化落实《中华人民共和国民营经济促进法》的规定，坚持和落实“两个毫不动摇”，坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。

　　在保障公平竞争和平等使用生产要素方面，《条例》在第十一条规定：“各级人民政府和有关部门应当严格落实国家规定的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。”对在招标投标和政府采购中限制或者排斥民营经济组织的具体情形进行了禁止性规定。在有效保护合法权益方面，《条例》规定了对民营经济组织及其经营者人身权利、财产权利、名誉权等合法权益的保护措施；完善政府诚信履约机制和政务失信惩戒制度；围绕加强账款支付保障工作，强化预算管理，有针对性细化支付账款规定，设置账款拖欠协商调解处置程序。在规范涉企检查方面，《条例》把山东建设“鲁执法”平台等改革成果上升为法规制度，完善分级分类监管、联合执法、审慎监管等制度，禁止乱收费、乱罚款、违规异地执法，依法防止和纠正趋利性执法。《条例》还就破解融资难融资贵、鼓励民营经济高质量发展、鼓励民营经济组织在发展新质生产力中的积极作用作出了明确规定。同时，《条例》细化了服务保障措施。构建亲清政商关系，建立畅通有效的政企沟通机制，建立健全政策跟踪评估制度；健全信用监管制度，对信用修复适用程序作出细化规定；完善涉及民营经济政策制定及评估落实机制、企业诉求快速办理机制，强化有关违法行为的法律责任，增强制度刚性和权威性。

　　《条例》的实施，为创新提升民营经济法治化营商环境注入了新的制度动能，标志着山东省民营经济促进工作全面步入法治化、制度化新阶段，其实施必将对“十五五”时期山东省民营经济法治化营商环境的创新提升、促进民营经济高质量发展发挥重要作用。

　　（作者系山东政法学院副教授）

　　● 责任编辑：王昆