完善国家赔偿制度 健全人权立法保障

　　国家赔偿制度的建立，是我国民主法治进程中的重要里程碑。国家赔偿法施行三十多年来，历经两次修改，在保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利、促进国家机关及其工作人员依法行使职权、疏解社会矛盾、维护社会稳定等方面发挥了重要作用。2024年，国家赔偿法修改被列入十四届全国人大常委会立法规划，国家赔偿制度迎来了进一步完善的契机。为深入学习贯彻习近平法治思想，贯彻落实党的二十届三中全会关于“完善执法司法救济保护制度，完善国家赔偿制度”和“十五五”规划建议关于“维护人民根本利益，促进社会公平正义”的部署，应坚持国家赔偿法的救济本位，吸收国内外国家赔偿制度发展中的创新做法与有益经验，凝聚理论界和实务界共识，全面修改国家赔偿法。

　　

　　

　　推进国家赔偿法修改，是完善中国特色社会主义法治体系的内在要求，是坚持以人民为中心、健全人权立法保障的题中之义，也是推动国家责任法治化和国家治理理念深刻转变的关键抓手，对于更充分地保障人们依法取得赔偿的权利和促进国家机关依法履职具有重要作用。

　　新时代以来我国法治建设内外环境发生了显著变化。以习近平同志为核心的党中央将全面依法治国提升至前所未有的战略高度，将其定位为国家治理的一场深刻革命，并提出了规范司法权力运行、完善人权司法保障、构建执法司法制约监督体系、完善国家赔偿制度等一系列战略要求。人民群众对公平正义的需求和权利意识空前高涨，形成了推动法律修改的现实民意基础。社会经济条件的大幅改善也为国家赔偿法修改提供了坚实基础，经过改革开放四十多年的高速发展，我国的经济实力和综合国力实现了历史性跨越，财政收入稳步增长，为提升国家赔偿水平奠定了坚实的物质基础。

　　同时必须看到，当前国家赔偿制度中仍存在尚待完善之处。司法赔偿与行政赔偿领域均存在国家赔偿标准过低、范围过窄，归责原则不完善，对责任人的追责机制缺失等问题。司法赔偿领域还存在刑事赔偿责任主体不明确、刑事赔偿与刑事补偿划分不清、审理方式不完善、“轻罪重判”赔偿责任不明、非刑事司法赔偿责任依据不足等问题。行政赔偿领域存在公共设施致害行为与行政不作为赔偿责任不明确、抽象行政行为赔偿责任缺位等问题。这些问题的存在，导致国家赔偿制度的实践运行与新时代的法治需求产生脱节，亟须通过法律修改予以完善，推动制度功能与时代发展同频共振。

　　

　　

　　国家赔偿法修改应贯彻救济本位、问题导向、经验总结、制度对比四个原则和理念。其中，救济本位有助于更好地体现有利于受害人的基本原则；问题导向有助于更好地贴近制度现实，解决实践问题；经验总结可以充分吸收学术界和实务界关于国家赔偿制度积累的智力成果和经验；制度对比则着眼于域外法律制度，可以通过域外法律的经验和教训，提高法律修改效率和效益。

　　坚持救济本位。对于国家赔偿法第1条所规定的保障取得救济和促进依法履职的立法目的，不宜等量齐观。国家赔偿法作为典型的救济法，应着眼救济功能，立足救济本位，在立法、修法、释法和法律适用中，均应贯彻有利于受害人原则。国家赔偿制度是具有宪法性意义的独立制度安排，宪法第41条规定公民依法取得国家赔偿的基本权利是国家赔偿法制定、修改的基础。不宜将国家赔偿制度仅视作刑事司法、行政执法过程中的补充制度和关联制度，而应确立尊重公民、权利导向、救济为本的国家赔偿理念，进一步彰显国家赔偿制度所具有的公民权利救济的宪法意义。在制度设计上，突出以公民权利救济为中心的法理逻辑，把握国家赔偿请求权属性，着重强化公民国家赔偿请求权的可及性；进一步明确国家可诉与国家可赔性的范围，从举证便利、赔偿标准、赔偿范围、审查程序等方面协同推进国家赔偿制度完善，更加尊重和充分保障公民作为国家赔偿请求权主体的法律地位，提升公民行使国家赔偿请求权的便利性、充分性。

　　坚持问题导向。现行国家赔偿法在实践中存在一些难以通过法律解释化解的制度症结，应在此次修法中予以针对性的回应和化解，例如，行政赔偿中，部分机关存在责任推诿、迟延履行；刑事赔偿中，赔偿标准不统一、赔偿范围模糊化；追偿环节中，追偿责任主体难以确定、追偿实施效果不理想等问题。应当重点通过对法定赔偿责任、法定赔偿标准和赔偿范围、法定赔偿财政储备等问题的清晰厘定，细化条文、统一标准、强化责任、完善程序，使增修的法律条文更好地服务于国家赔偿的实践需要。例如，解决目前国家赔偿范围过窄的问题，明确对间接损失、精神损害以及各种新型处分行为的赔偿责任；解决国家赔偿主动纠错机制缺乏的问题，充分发挥国家机关内部监督、自我纠错的职能；解决国家赔偿后的追偿制度不完善问题，明确追偿的条件、标准和责任分配规则；解决惩罚性赔偿制度缺失问题，对侵害权益的恶性事件形成有效威慑；解决国家赔偿的财政支付保障不足问题，确保救济的及时性和法律实施的可延续性。

　　坚持经验总结。国家赔偿法是一部兼具学理属性和实践色彩的法律，其修改和优化离不开来自学术界智力成果和实务界的经验总结。现行国家赔偿法实施三十多年中，在补偿损害、维护权利等方面已积累了充足的制度经验。同时，在赔偿范围、救济尺度、责任链条、程序设计等方面，现有规则的制定疏漏或矛盾之处也在学术讨论和实践检验之中不断浮现。因此，在本次国家赔偿法修改过程之中，应当坚持法学研究成果与法律实践经验相结合的修法导向，将通过充分学术讨论、实践已经成熟、符合立法标准的制度设计纳入法律草案。对于进一步强化国家责任、设立统一的赔偿义务机关、减少赔偿主体的分散性、扩大赔偿范围、提高赔偿标准、提升审理公开性等普遍性意见，及时予以吸收。同时，对于国家赔偿职权部门在实践中形成并经过检验的程序规则、裁量基准、司法解释等具体规则，也应适时上升为法律制度。

　　坚持比较借鉴。全球范围内，国家赔偿制度已普遍建立。美国、英国、德国、日本等国所形成的各有特色的国家赔偿制度。特别是在国家赔偿的责任、标准、范围和程序方面，各国通过因地制宜的制度设计，一定程度上化解了各自国家的内生性问题，例如，美国联邦侵权赔偿法，德国国家赔偿法，英国多元多层级的国家赔偿程序规定等均可被本次国家赔偿法修改作为参考借鉴。

　　

　　

　　此次国家赔偿法修改，建议对立法理念、体例结构、归责原则、赔偿范围、赔偿标准、赔偿程序、经费来源等进行系统检视和全面重构。

　　增进立法体系合理化与国家赔偿类型的系统化。现行国家赔偿法将国家赔偿划分为行政赔偿、刑事赔偿和非刑事司法赔偿三类，但仅对行政赔偿、刑事赔偿设定具体规则。对非刑事司法赔偿并未单列规范，而是在第五章其他规定中，在第38条将其原则上纳入刑事赔偿程序。将刑事赔偿与非刑事司法赔偿统一上升为司法赔偿范畴，并将民事诉讼、行政诉讼及执行工作中的违法行为一并纳入司法赔偿范围，增强法律的逻辑一致性和制度体系性。

　　明确以过错原则为主的归责原则。2012年国家赔偿法修改中明确并扩大了结果归责原则的适用，但这一归责原则仍存在责任判断不明的问题。建议在立法上明确以过错归责为主的归责原则，与侵权行为一般归责原则保持一致。在过错的判断上，可采取客观化标准：一般情况下，行为违法即可直接推定为存在过错；对于不便或不宜进行违法性评价的行为，可从是否尽到合理注意义务等方面来判定过错；在冤错案赔偿等特殊案件中，考虑到其对公民人身自由的侵害程度，保留无过错责任原则。

　　拓宽行政赔偿的事项范围。其他相关立法的变化与经济社会发展的需求，要求行政赔偿的事项范围进一步扩充。参照2021年行政处罚法修订，增设应承担赔偿责任的行政处罚类型，同时将不履行法定职责纳入行政赔偿的事项范围，明确行政不作为的赔偿责任。

　　确立实际损失赔偿标准。将按照直接损失赔偿修改为按照实际损失赔偿，使其在一定程度上囊括可得利益损失，更好发挥国家赔偿的损失填补功能，回应公民财产权益保护需求。

　　引入主动赔偿制度。改变国家赔偿法完全依赖赔偿请求人主动提出申请，赔偿义务机关被动受理和审查的状况，适度引入自我纠错和主动赔偿的法律原理，明确规定赔偿义务机关发现本机关所作出的行为符合国家赔偿情形时，应主动向受害人作出赔偿决定。鼓励赔偿义务机关自我纠错，增强国家赔偿制度的主动性，减少相关的制度成本，增加受害人获得赔偿的可能性。

　　拓宽精神损害抚慰金的范围、提高赔偿标准。将因故意或者重大过失侵害自然人具有人身意义的特定物造成严重精神损害的行为、损害名誉权行为等纳入精神损害赔偿范围，同时降低精神损害抚慰金仅在造成严重后果情况下支付的门槛要求。提高精神损害抚慰金赔偿标准，将其定位为与直接损害赔偿相同，遇有特殊情形时进一步上浮。

　　增设监察赔偿。实现国家赔偿范围由行政赔偿、司法赔偿扩展至监察赔偿的制度化覆盖，推动不同法律规范之间的衔接统一，从而回应监察体制改革背景下国家赔偿制度的体系化发展要求。具体可从赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序等方面加以系统性规定。

　　拓展和夯实关于国家追偿制度的规定。区分责任人员的故意和重大过失，区分司法追偿与行政追偿，合理设置追偿比例，细化追责标准。确定以追偿发生时工作人员月平均工资的一定倍数为上限，确保追偿的可执行性，兼顾国家利益和个人经济承受能力。确立多人共同侵权行为中按比例承担或平均承担的规则，明确划分责任，避免推诿扯皮。

　　增设惩罚性赔偿制度。改变过去国家赔偿法中损害填平式的补偿性赔偿原则，对于故意滥用职权、徇私舞弊、枉法裁判、刑讯逼供和打击报复等具有较大社会危害性的行为设立惩罚性赔偿制度，提高赔偿标准，突出立法的惩戒、威慑效果。

　　国家赔偿法修改的体系衔接

　　

　　国家赔偿制度作为连接公权力运行与公民权利保障的关键枢纽，其运行成效不仅取决于法律本身规定的完善程度，更取决于其与整个法律体系协调衔接的顺畅程度，以及配套实施保障机制的健全程度。

　　加强与相关立法的衔接机制。加强与民法典等私法制度的衔接，确立民本位的基本价值取向，加强国家赔偿程序与民事赔偿程序的衔接，保持国家赔偿权利保护范围的开放性，使其更全面及时涵盖公民合法权益。加强与行政诉讼等行政救济制度的衔接，在行政诉讼法上明确规定受害人可在提起行政诉讼时一并提出行政赔偿请求。加强与监察制度的衔接，坚持党政同责的基本理念，探索党委与监察机关同步负责的赔偿机制，确保赔偿责任的落实。

　　完善司法解释与案例指导制度。最高人民法院与最高人民检察院可系统性地遴选和发布一批具有典型性、示范性的指导案例，进一步阐释法律条文的内涵，为各级司法机关审理类似案件提供具体、直观的参照。同时，针对国家赔偿决定的特殊性，建立专门的国家赔偿案例指导制度，完善案例遴选机制和分类指导机制，为各级司法机关处理类似案件提供更具针对性的指导。

　　建立健全国家赔偿案件数据公开与评估制度。充分用好国家赔偿案件数据中蕴含的丰富信息，更好地服务于社会治理成效的提升。建立覆盖全国统一的国家赔偿案件信息数据库，逐步推进案件数据的适度公开与共享，探索多部门之间的信息共享机制。建立科学的量化评估指标体系，用于常态化监测国家赔偿法的实施成效，为相关立法和政策调整提供依据。

　　完善监督与问责机制。完善包含人大监督、社会监督和内部监督等在内的多元监督机制，注重发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，将国家赔偿工作纳入全面从严治党的重要范畴。构建科学的问责机制，明确问责标准，完善问责程序，合理设定问责结果和把握问责限度，既要严格落实违法责任承担，又要合理设定容错制度，鼓励国家机关工作人员在法治框架内勇于担当、积极作为。

　　〔作者系中国社会科学院法学研究所研究员。本文系中国社会科学院重大创新项目“行政执法体制机制改革研究”（2024YZD011）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：高瀚伟