行政复议委员会的制度价值在于提升公正性

　　2023年修订的行政复议法将全国各地试点多年的行政复议委员会制度纳入了法律规定，第52条规定行政复议委员会的职能是为办理行政复议案件提供咨询意见。该规定是立法者对行政复议委员会的显性法律价值定位，还需要深入发掘其隐性法律价值，真正实现行政复议在化解行政纠纷中的主渠道作用。

　　

　　

　　2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。这次会议提出，“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。行政复议要发挥解决行政争议的主渠道功能，迫切需要行政复议委员会提升行政复议的公正性，实现行政争议实质性化解。

　　行政复议有自己的制度优势。但是部分群众在心理上认为行政复议存在“官官相护”的情况，难以优先选择行政复议作为权利救济手段，而更倾向于提起行政诉讼。笔者检索近年来北京市政府信息公开案件涉及诉讼和复议的数据，2022年涉政府信息公开案件未经复议而直接起诉的共计554件，复议后起诉的共计304件；2023年的数据分别是646件以及431件。未经复议而直接起诉的案件数量超过复议后起诉的案件数量，有相当大一部分原因是，诉讼制度的公正性得到群众认可，群众宁愿选择行政诉讼而非行政复议。要改变群众不愿选择行政复议的心理，就必须发挥行政复议委员会的制度价值，提升行政复议的公正性。

　　行政复议委员会的组织形式决定了委员会的工作与普通的行政机关有密切关联。行政复议委员会对行政复议工作能够产生方向指引作用，这种方向指引使得行政复议委员会能够在更高位阶的法律价值层面上发挥作用。

　　行政复议委员会的议事原则为会前酝酿讨论，会中投票形成统一意见，这种统一意见的形成过程消弭了可能的内部争议外部化进而导致不稳定。委员会以会议的方式形成意见，包含会前酝酿和会中审议两项关键环节。其主要内容是：会前部署酝酿环节，这个阶段允许提出不同意见，同时又要将意见限制在特定的范围之内，以防讨论突破既定的政策；会中审议以集体投票的方式形成反映集体意志的意见。这使得行政复议委员会可以将复议的外部争议内部化，通过内部程序化解争议，最终形成统一的咨询意见。委员会的表决本质上是收集集体智慧、形成集体意志。

　　

　　

　　“公正高效、便民为民”构成了行政复议的多元立法目的。公正与高效的立法目的却存在一定的冲突，要实现公正就必然需要经过复杂、严格的事实发现程序与法律适用程序，这就难以提高效率；而要实现效率必然需要简化事实发现程序及法律适用程序，这就易于出现不公正的情况。将公正与高效的立法目的规定在同一个程序中，最好的办法是由不同的机构来承担不同的立法目的，这样才不会出现程序交叉影响正义的情况。也就是说，公正与高效两个立法目的可以由行政复议委员会与行政复议机关分别承担，从而化解程序交叉问题。

　　进一步考察立法机关在行政复议法中增设行政复议委员会的主要目的，就能发现该机构在行政复议中更加注重公正目的。国务院早期开展行政复议委员会试点，当时解决政府执法中的主要问题是执法不公。可见行政复议委员会试点的主要目的在于向行政复议程序输出公正，提升社会公众对行政复议制度的信任。因而，行政复议程序中需要有专门机构来负责向全部程序乃至全社会输出公正，行政复议委员会基于其组织属性需要当仁不让地承担公正的法律价值。

　　

　　

　　行政复议委员会组成人员的职业道德保持规则。公正是行政复议委员会组成人员职业道德的核心，更是社会层面的价值取向。职业道德保持是指通过内部激励和外部规范等手段，激发组成人员的公正意识，从而实现行政复议委员会的公正法律价值。

　　职业道德激励规则。行政复议委员会组成人员的道德公正需要得到社会的善意和回报，否则其内在正义得不到正向激励。激发组成人员的正义力量，需要通过外部的正向激励保持其职业道德，主要有精神奖励及经济补贴两类。奖励与补贴应当侧重于精神奖励，单纯的经济激励反而会导致组成人员的公正性下降。复议的案件越难，越难以单纯地通过经济激励来提升其公正性。因此，需要对组成人员为了完成复议工作而额外付出的时间、差旅等成本给予一定的经济补偿。

　　利益冲突审查规则。通过利益冲突的审查，强制性要求行政复议委员会组成人员保持独立性、公正性，不得作出受到外界影响的意见。行政复议委员会的制度能否体现公正价值最终由组成该委员会的人来决定，而人只有在不受到外界强烈引诱的情况之下，才易于保持理性，利益冲突审查正是在强制性地排除外界诱导因素。由于行政复议委员会需要有较高的公正标准，因而行政复议委员会的利益冲突审查需要采取较之一般的利益冲突审查更高的标准。采取最严格的标准来界定需要审查的利益，即只要有利益或者有一定利益方面的影响，就会被认为存在利益冲突。

　　行政复议委员会的议事规则。行政复议委员会是委员会体制，规定集体作出咨询意见的议事规则很重要，该议事程序影响着行政复议委员会能否作出公正的咨询意见。比较可行的方案是借鉴罗伯特议事规则，该规则可以保证行政复议委员会组成人员中的政府人员、专家及学者在相互发言中不受其他任何一方影响，各方意见都能够被大家听取并形成综合性意见。这套议事规则要以程序正义来保证和平衡各方利益，其原则就是要谨慎仔细地平衡组织和会议中个人和群体的权利。该规则要求参加会议的各方，通过事先设定的程序和规则进行自由辩论和协商，并在经过前述过程之后形成各方的共同意见，从而实现程序上的正义。可以设计并完善行政复议委员会的议事规则：首先，行政复议委员会组成人员有政府部门工作人员、专家及学者，这些人员相互之间应当是一种平等的关系。专家、学者等人员进入复议委员会之后不存在职称、职务之类的分别，相互之间都是平等的地位。地位的平等才能保证不同的人针对行政复议案件发言的时候，都能够将自己的意见不受约束地表达出来。其次，议事规则应当最大程度地提高议事效率。这就要求一事一议，同时在议程的发动规则中要求一定的发动人数限制。最后，行政复议委员会的工作流程及工作规则应当尊重每一位组成人员的意见表达，不得限制组成人员的发言或干预事实的调查认定。

　　（作者系西安交通大学法学院教授）

　　● 责任编辑：高瀚伟