健全行政执法和刑事司法衔接机制

　　

　　2000年10月，国务院部署开展整顿和规范社会主义市场经济秩序专项活动，针对破坏市场经济秩序违法行为存在实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少的“四多四少”问题，首次提出两法衔接概念。《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》提出“对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理”“加大打击违法犯罪活动的力度”。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视健全行刑衔接机制，提出一系列明确要求。党的十八届三中全会《决定》对完善行政执法与刑事司法衔接机制作出部署。党的十八届四中全会《决定》强调，“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对健全行政执法和刑事司法衔接机制提出明确要求，在强调“完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接”的同时，特别强调“健全检察机关对决定不起诉的犯罪嫌疑人依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分的制度”。党的二十届三中全会《决定》强调，“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。

　　我国刑法、刑事诉讼法、行政处罚法对加强行政处罚和刑事处罚双向衔接也作出明确规定，以期实现在行政权和刑罚权相互独立的空间中兼及彼此的有效性，防止以罚代刑、当罚不罚。刑法第37条规定，“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”刑事诉讼法第177条第3款规定，“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院”。行政处罚法第27条第1款规定，“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。2024年11月，全国人大常委会听取和审议了《最高人民检察院关于人民检察院行政检察工作情况的报告》，提出健全行政执法和刑事司法衔接机制，建立行政执法信息共享平台，打通数据壁垒，实现信息有效流动，提升行政检察监督的及时性、全面性。党和国家的高度重视，为健全行政执法和刑事司法衔接机制指明了方向，提供了有力保障。

　　

　　

　　党的二十届三中全会《决定》对完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度作出专门强调，标志着行政执法和刑事司法衔接进入新的发展阶段。行政执法和刑事司法衔接制度，既包括行政机关向司法机关移送案件追究刑事责任的正向衔接，也包括司法机关向行政机关移送案件追究行政责任的反向衔接。

　　2001年7月，国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，主要规定正向衔接制度，即行政机关向司法机关移送犯罪案件，以及检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的法律监督。2012年、2018年刑事诉讼法规定了“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院”的反向衔接制度。2021年修订的行政处罚法对健全法律责任衔接机制作了明确规定，第27条规定，“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”，这在以往刑事诉讼法规定检察机关不起诉后移送案件的基础上，明确了包括检察机关在内的司法机关移送责任，进一步完善了反向衔接制度，弥补了之前规定的不足。两法衔接历经二十余年的发展，已经从传统的由正向衔接主导单向衔接和注重治罪，进入到行政处罚与刑事处罚双向衔接、治罪和治理并重的新阶段，具有里程碑意义。

　　自2021年行政处罚法修改以来，司法机关将不需要追究刑事责任的案件移送给行政机关的行刑反向衔接制度得到进一步发展。行刑反向衔接机制的构建需要在行政权与刑罚权的运行中建立相互制约的体系，检察机关作为国家的法律监督机关在其中处于执法与司法链接的重要地位。2023年，最高人民检察院制定构建检察监督与行政执法衔接制度的意见，调整优化检察机关内部分工，加强与其他执法司法机关协作配合，推动衔接工作从形式协作向实质规范转型，多主体形成协同推进新格局，推进行政处罚和刑事处罚双向闭环、无缝衔接。2024年11月，最高人民检察院制定《人民检察院行刑反向衔接工作指引》，单独或者会同国家外汇管理局等发布典型案例，建立健全人民检察院作出不起诉决定后向行政机关提出检察意见机制，严格规范可处罚性标准，规范推进行刑反向衔接案件办理，防止当罚不罚。2024年，全国检察机关对决定不起诉但需给予行政处罚的，向有关主管机关提出检察意见13.3万件涉及16万余人。行政机关已作出行政处罚11万人，作出行政处罚数占回复数的87.5%。在规范涉企执法专项行动中，既重视防止当罚不罚，又防止小过重罚，确保罚当其过。

　　

　　行刑衔接机制为行政执法和刑事司法搭建了沟通交流的平台，促使行政执法机关在执法过程中更加注重证据收集、程序规范和法律适用，提高依法行政水平。同时，让刑事司法机关更好地了解行政执法的实际情况，确保刑事司法的公正性和准确性。通过信息共享、案情通报和案件移送等制度，双方能够相互制约，共同提升执法司法的质量和公信力。行政处罚法第27条第2款规定，行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。行刑衔接涉及刑法、刑事诉讼法、行政处罚法等多个部门法，贯穿程序法与实体法，执法司法实践中面临行政执法机关与司法机关之间案件移送标准不明确，移送程序不规范、对行刑反向衔接范围把握不一、处罚必要性的认识不一致、刑事证据向行政执法证据转化规则缺失，移送案件接收难、以罚代刑、当罚不罚等问题。对此，必须坚持问题导向，推进案件移送标准、证据转换规则、衔接程序规范化、信息共享机制化，着力解决影响、制约和阻碍行政执法与刑事司法衔接的关键问题，着力提升衔接效能，预防、纠正和惩罚违法犯罪行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护经济社会秩序。

　　完善案件移送标准。对各领域行政违法与刑事犯罪的界限进行梳理和明确，制定具体、可操作的移送标准，细化不同违法行为的定罪量刑标准和行政处罚标准，减少模糊地带，为行政执法机关和刑事司法机关提供清晰的判断依据。

　　规范移送程序。对案件移送的各个环节，包括移送的启动、审批、期限、方式、材料清单等作出详细规定，确保移送程序的规范化和标准化。同时，建立移送反馈机制，要求接收案件的机关及时向移送机关反馈案件受理、立案、处理等情况。

　　完善证据转换机制。明确行政执法证据与刑事司法证据的转换规则和要求，规范证据的收集、固定、移送和审查程序，确保行政执法机关收集的证据能够在刑事诉讼中得到有效运用，刑事诉讼中司法机关收集的证据也能够在行政执法中顺利转化，提高案件办理效率和质量。

　　健全协作配合机制。建立常态化沟通协调机制，定期召开行政执法机关与刑事司法机关联席会议，通报工作情况，研究解决行刑衔接工作中存在的问题。建立日常联络机制，确定专门的联络人员，负责部门之间的沟通协调和信息传递。建立案件会商制度，对于重大、复杂、疑难案件，及时组织相关部门进行会商，共同研究法律适用和处理意见。

　　加强信息共享平台建设。制定统一的行政执法和刑事司法数据标准，包括案件信息的格式、分类、编码等，确保各部门的数据能够在平台上实现无缝对接和共享。加强信息共享平台功能建设，实现案件信息的录入、查询、统计分析，以及在线移送、在线会商、电子证据交换等功能，提高平台的实用性和便捷性。建立严格的数据安全管理制度，确保信息共享平台数据安全，防止数据泄露和滥用。

　　强化监督机制。加强内部监督，行政执法机关和刑事司法机关要建立健全内部监督制度，定期对本部门行刑衔接案件移送、受理、处理等情况进行检查和考核，对发现的问题及时整改。完善外部监督，充分发挥人大、政协的监督作用，通过听取工作报告、开展执法检查、提出建议案等方式，对行刑衔接工作进行监督。加强社会监督，畅通公众举报投诉渠道，鼓励媒体和公众对行刑衔接工作中的违法行为进行监督和曝光。强化检察机关的法律监督，加强对行政执法机关移送案件和刑事司法机关立案、侦查、审判等活动的监督，依法纠正有案不立、以罚代刑、当罚不罚等违法行为。

　　强化法律责任追究。对行政执法机关不移送案件、刑事司法机关不依法处理案件以及相关人员在行刑衔接工作中失职渎职的，依法追究其法律和纪律责任，通过法律纪律的威慑力保障行刑衔接工作的顺利进行。

　　健全行政执法和刑事司法衔接机制是一项系统工程。要深入学习贯彻习近平法治思想，学习宣传贯彻党的二十大和二十届二中、三中、四中全会精神，严格执行我国刑法、刑事诉讼法和行政处罚法等法律，以规范化建设为切入点，持之以恒加以推进，实现行政执法与刑事司法有效衔接，形成惩治违法犯罪的强大执法司法合力，为建设更高水平的平安中国、法治中国提供坚实保障。

　　（作者系最高人民检察院检察委员会委员、行政检察厅厅长、一级高级检察官）

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