深化法律监督改革 完善公益诉讼制度 服务保障法治政府建设和国家治理现代化

　　始于1978年的改革开放拉开了社会主义法治建设的大幕，1987年党的十三大“加快和深化改革”的主题词催生了第一部行政诉讼法；2022年党的二十大报告第一次专章阐述依法治国，第一次提出“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，也孕育了世界范围内第一部检察公益诉讼法草案，已经提请全国人大常委会审议。可以说，正是深化改革赋予了检察机关法律监督的大舞台，而法律监督的新使命又需要我们进一步深化改革来赋能续航。

　　

　　检察机关作为法律监督机关的宪法定位，是中国特色社会主义法治体系的重要标志。检察机关对行政违法行为行使监督权，不仅契合我国政治体制的内在逻辑，也是全面依法治国的必然要求。一是聚焦行政相对人权利救济，强化行政诉讼监督。行政诉讼是为了防止行政机关违法侵害被管理对象、保护行政相对人合法权益而专门设置的诉讼制度，但目前还存在行政相对人因为申请监督的程序条件过繁过长而救济通道不畅，以及检察机关监督措施的刚性保障有限而难以满足当事人对公平正义的需求等问题，以至于“信访不信法”之怪象长期未能根治，亟须进一步完善行政诉讼监督程序。二是以保障法治政府建设为己任，完善公益诉讼制度。作为习近平法治思想在公益保护领域的原创性成果，检察公益诉讼制度的十年实践拓展了法律监督在国家治理体系和治理能力现代化建设中的广阔舞台，同时也翻开了中国特色检察制度和理论体系的新篇章。随着党的二十大报告开启了“完善公益诉讼制度”的快进键，检察公益诉讼制度和实践更需要秉持改革者的勇气，推动行政违法行为监督的体系化。

　　

　　坚持“两个结合”是习近平法治思想不断发展的方法精髓，不仅是法律监督实践的重要指引，更是中国检察学自主知识体系构建的基本遵循。一是从中国的政治体制出发，把传统的博弈之诉转化为独创的督促之诉。为什么说中国的行政公益诉讼制度是世界首创，并且成功立足、快速发展？因为我们的“一府两院”都是在党的领导下，由人民代表大会产生的国家机构，都负有维护公共利益的职责使命，而不存在根本利益的矛盾冲突。行政公益诉讼制度使行政机关、审判机关、检察机关分别坐到了法庭的三个诉讼席位，但与普通行政诉讼的“零和博弈”存在显著区别。习近平总书记强调：“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”。我们恪守法律监督不替代行政执法、约束行政执法但不束缚行政机关的司法规律，创新以督促行政机关“依法履职”作为提起诉讼的核心请求。在确保公益损害问题得到解决的前提下，充分尊重和保障行政机关的首次判断权和执法裁量权，不以诉讼方式包揽行政机关的具体执法方案，始终保护行政机关作为国家治理主力军维护公益的积极性和创造性。二是弘扬中华优秀传统文化，把诉的方式转化为公益保护的协同之诉。孔子说“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”。《道德经》讲“上善若水，水善利万物而不争”。行政公益诉讼制度设计充分汲取中华优秀传统文化中“天下无讼、以和为贵”等价值追求，落实习近平总书记“不能成为‘诉讼大国’”的指示精神，不以提起诉讼作为解决公益损害问题的必要方式，也不以法院作出裁判、强制执行作为实现公益保护诉求的终局状态，而是将审前实现公益保护目的作为优先目标，从磋商到检察建议再到提起诉讼梯次监督，以最低司法成本和最高效率解决法治政府建设中的堵点难点。

　　

　　检察公益诉讼是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要制度安排，应当在法治政府建设中发挥独特的制度价值和优势。一是创新公益诉讼实践，破解世界性治理难题。传统诉讼一般局限于特定主体的单一法律纠纷，成本高、效率较低。而公益损害问题涉及众多不特定主体，乃至不同行政区划、不同领域，具有普遍性和整体性。以流域生态治理为例，检察公益诉讼开创由上级检察院立案、下级检察院共同参与的“大兵团”作战模式，成功办理万峰湖、南四湖、珠江水环境治理和长江船舶污染治理等一系列流域案件，初步形成破解大江大河治理等世界性难题的“中国方案”。二是坚持科技赋能，保障司法公正高效。到了互联网时代，如果还无法实现线上互动，那么显然不符合社会的便捷性标配；生活在大数据社会，如果还不能从大数据中发现监督线索，那么显然没跟上时代的步伐；到了大模型阶段，如果还把“亲历”停留在“亲为”，把“经验”局限于“个体”，那么很难做到让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。公正有路、科技为径，无论是行政诉讼监督，还是检察公益诉讼，只有借助科技的翅膀，法律监督才能跟上国家治理现代化的步伐，为建设更高水平法治中国和中国式现代化贡献更多检察力量！

　　（作者系最高人民检察院副检察长。本文系作者在中国法学会行政法学研究会2025年年会上的讲话，内容略有调整。）

　　● 责任编辑：高瀚伟