法治叙事：中国反恐法律体系的内容与传播

　　2015年12月27日，《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称“反恐法”）颁布。这是我国第一部全面规范反恐工作的专门法律，标志着反恐事业正式迈入法治化轨道。十年来，反恐法不仅为应对恐怖主义提供了坚实的制度支撑，也在复杂的国际国内安全环境中，构建起中国反恐法治话语的基本框架。从我国社会大局持续稳定、连续8年多保持暴恐案事件“零发生”的治理成效，到“中国方案”在国际反恐合作中的影响力提升，这部法律已成为我国国家安全治理的重要制度成果。

　　反恐法不仅是规制和打击恐怖主义的工具，也是国家讲述反恐故事的重要载体，通过条文设计、制度安排和实践落实，向社会传递依法反恐的正当性，既回答“为什么要反恐”，也阐释“怎样才能依法反恐”。回顾反恐法颁布的十年，既是对法律制度本身的总结，也是对中国反恐话语体系的一次整体审视。

　　

　　

　　法治作为现代国家治理的基石，不仅是制度安排，更是社会共识的建构方式。国家用法律文本向社会传递价值判断，让公众认识到反恐的必要性与正当性。例如，反恐法对“恐怖主义”“极端主义”的界定，本质上就是国家通过法律话语明确打击对象，形成对危害行为的社会共识。 

　　在中国法律传统中，“法”既有“定分止争”的工具理性，也承载“明德慎罚”的价值理性。这种双重属性为反恐叙事提供了独特的理论支撑。反恐法强调“预防为主、防治结合”，既延续了传统治理中“防患于未然”的智慧，又通过现代法律语言实现了叙事升级。在此基础上，反恐法治叙事呈现出三个逻辑层次。

　　一是通过情感动员凝聚社会共识。法律文本中“保护人民生命财产安全”的表述，唤起了公众对安全的情感共鸣。如反恐法第一条将“人民生命财产安全”与“国家安全”并列，实质上是用情感化表达增强感染力。 

　　二是借助认知塑造明确的行为边界。法律对“恐怖主义”的定义，为公众提供了识别恐怖活动的认知框架，将复杂的安全问题转化为可理解的法律概念。 

　　三是通过权力规范彰显法治正当性。法律授权公安机关“在紧急情况下使用武器”等特殊措施，通过“必要限度”“报告批准”等限制条款，进一步强化了依法反恐的正当性。

　　由此，国家借助立法文本、司法实践与媒体传播形成完整的国家话语叙事体系，反恐法的十年实践表明，这种体系已成为维护国家安全的重要手段。

　　

　　

　　依法治理：用法条确立反恐的合法性叙事框架。反恐法凭借精准的语义设计，构建起合法性框架。第三条对“恐怖主义”的定义，将“暴力、破坏、恐吓”等客观行为与“政治、意识形态等目的”的主观要件相结合，既明确了打击边界，又避免了概念扩大化，传递出依法反恐的审慎态度。这实质上是通过清晰界定“恐怖主义”的内涵与外延，将反恐行动转化为法律对违法犯罪的规制，而非西方的“政治镇压”，进而确保治理行为的合法性。 

　　在去极端化领域，反恐法与《新疆维吾尔自治区去极端化条例》（以下简称《去极端化条例》）形成合力。《去极端化条例》第九条以清单形式列举了“强迫他人穿戴蒙面罩袍”“泛化清真概念”等15类极端化行为。这种具象化的表述，将抽象的极端主义转化为可识别的具体行为，既为执法提供明确依据，也帮助公众建立对极端行为的认知图谱。更重要的是，该条例通过划清合法宗教与极端化的界限，构建起保护正常宗教信仰与打击极端主义的二元框架，强化了“反恐不反宗教”的政策导向，避免因表述偏差引发的误解。在实际工作中，体现为对非法宗教活动的严厉查处和对合法宗教活动的充分尊重。同时，充分保障正常宗教活动。截至2019年7月，新疆共有宗教场所2.48万座，其中伊斯兰教清真寺2.44万多座。政府还拿出经费帮助维修、维护宗教活动场所，提供“七进两有九配备”（“七进”是指进水、进电、进路、进天然气、进通信网络、进广播电视、进宗教书籍等。“两有”是指为穆斯林念经前的净身需要建设有洗浴的地方，此外还有水冲式厕所。“九配备”是指免费配备医药箱、电子显示屏、电脑、电风扇或者空调、消防设施、天然气、自动饮水设备、鞋套和储物柜），切实保障了信教群众的正常宗教需求。

　　国家通过法律划定合法与非法的边界，本质是对反恐正当性的塑造。反恐法规定国家反恐怖主义工作领导机构统筹多部门职责，不仅是在设计治理机制，更是在讲述国家统一领导、依法有序反恐的故事——通过法律文本将分散的反恐行动整合为法治框架下的系统工程，进而消解“运动式治理”的质疑，强化治理的合法性与持续性。 

　　权利保护：构建人权与安全的叙事平衡。反恐法通过权利保障的叙事设计，实现维护国家安全与保障人权的平衡。例如，第五十四条规定“应当依照刑事诉讼法的规定立案侦查”。这种程序性约束实则是国家通过法律确立的权利保障机制，向社会传递“法治反恐不忽视人权”的信号，回应“反恐侵犯人权”的潜在质疑。 

　　此外，《去极端化条例》进一步将“权利保护”具象化。第十七条至第二十二条建立“教育疏导—职业技能培训”的分级干预机制，用“矫正正义”的逻辑替代西方惯常的“惩罚性正义”，从而在国际舆论场中构建差异化的人权叙事。截至10月，2025年新疆实现城镇新增就业46.11万人，帮扶登记失业和就业困难人员实现就业22.81万人、3.82万人，民生保障工作取得积极成效。阿克陶县巴仁乡的阿力木江·玉苏普说，他利用在教培中心学到的知识技能，带领乡亲们进行农业生产，村委会投入资金开展畜禽圈舍、养殖基地等项目，帮助200多户村民脱贫致富。从曾经的“失范者”转变为“建设者”，这种“发展权保障”的实践成效，为权利保护叙事提供了坚实的实证支撑。 

　　面对西方话语中“反恐与人权对立”的陷阱，我国不追求与西方人权标准的形式一致，而是通过发展与安全并重的实践，讲述“生存权、发展权是首要的基本人权”的中国故事，实现对西方叙事霸权的话语突围。 

　　国际共识：通过法律话语争夺全球反恐话语权。反恐法第七章关于“国际合作”的规定，本质是国家在全球反恐话语场中的共识建构。该章明确提出与外国政府及国际组织开展反恐怖主义政策对话、情报信息交流、执法合作和国际资金监管合作。既回应了联合国反恐公约的要求，也体现了中国主张的“平等协作、多边合作”立场。 

　　

　　昆明“3·01”事件后的法治叙事转型。昆明“3·01”恐怖袭击事件后，我国反恐叙事经历了从“事件应对”到“法治建构”的转型。事件发生初期，舆论聚焦于暴力恐怖行径的残酷性，唤起公众对安全的关切；随着反恐法立法进程的推进，重心逐渐转向法治反恐，侧重制度性解决路径。例如，在对案件的法律解读中，强调无论何种动机，恐怖行为都触犯刑法第一百二十条。这种归责方式，弱化了事件的民族、宗教色彩，强化了违法犯罪必受惩处的法治逻辑，为后续反恐法的颁布奠定了社会认知基础。 

　　新疆教培中心的实践阐释。新疆职业技能教育培训中心的实践，展现了“权利保护”与“国际共识”策略的复合叙事。初期，西方舆论将教培中心污名为“集中营”。对此，我国通过法律化叙事进行回应：一方面，依据反恐法与《去极端化条例》，说明教培中心是对受极端思想影响人员进行法治教育、职业技能培训的合法措施；另一方面，用学员自愿参加、掌握技能后就业等实证案例，构建“教育挽救=人权保障”的链条。更为关键的是，将教培中心实践与联合国《防止暴力极端主义行动计划》对接，强调其“预防性措施”与国际反恐理念的一致性，从而将国内治理行为转化为符合国际规则的话语。在2019年8月，国务院新闻办公室发表《新疆的职业技能教育培训工作》白皮书中，强调新疆坚持标本兼治，打击与预防相结合，通过依法设立职业技能教育培训中心，开展职业技能教育培训工作，着力消除恐怖主义、宗教极端主义滋生蔓延的土壤和条件，有效遏制了恐怖活动多发频发势头，最大限度保障了各族人民的生命权、健康权、发展权等基本权利，取得了反恐、去极端化斗争重要阶段性胜利。这种发展权保障的实践成效，成为驳斥西方叙事的有力证据。

　　“一带一路”背景下的反恐法国际传播。在“一带一路”建设中，反恐法的叙事方式延伸至国际合作领域。在与巴基斯坦、哈萨克斯坦等国签署的反恐合作文件中，我国强调依据反恐法与联合国反恐公约开展联合执法，这种“双法依据”的方式，既彰显国内法律的权威性，又对接国际规则，增强合作的合法性。此外，在联合反恐演习的新闻报道中，突出演练依据国际反恐合作程序，将相关行动转化为“法治框架下的国际协作”表述，避免被解读为“武力扩张”。这种“法律话语+国际规则”的复合表述，帮助“一带一路”沿线国家理解中国反恐的法治逻辑，减少因认知偏差引发的合作阻力。

　　

　　

　　十年来，以反恐法为核心的反恐法律制度和反恐法治实践逐步形成了较为系统的反恐法治话语体系，但在国际传播与话语创新上仍面临挑战。当前叙事存在“被动回应”倾向，更多侧重于应对国际质疑，而非主动设置议题。在表达方式上，也偏向于技术化与条文化，较少借助故事性语言和个案经验来增强叙事的情感力量。未来，需从三方面完善： 

　　一是增强叙事的生动性。法律条文虽然提供了制度框架，但只有与具体案例、社会场景、个体命运结合，才能让抽象的制度设计转化为真实可感的公共经验，使法律不再停留于纸面，而能在社会生活中呈现为可被感知的制度温度。这种“法律条文+生活场景+个体命运”的叙事方式，有助于增强法律话语的情感张力和社会认同。 

　　二是提升跨文化传播能力。在全球化语境下，反恐叙事不仅面向国内受众，也要能够跨越文化差异。对西方社会而言，强调“程序正义”“人权保障”等理念，有助于与其既有认知框架相衔接；对于发展中国家，则应突出“发展型反恐”“共同安全”的理念共鸣，以贴近其社会现实诉求。同时，法律文本的多语种传播需要避免直译和生硬的技术表达，注重语义转换与叙事优化，确保中国反恐故事能够以符合不同文化习惯的方式被理解。 

　　三是构建国际化话语联盟。在全球治理体系中，孤立的法律叙事难以形成足够的制度影响力。通过与其他发展中国家合作，在联合国等多边平台推动规则创新，将“以发展消除恐怖土壤”的理念纳入国际反恐文件，可以形成制度化的共同语言。这种合作机制不仅有助于打破西方在反恐话语上的单边主导，也能够通过制度支撑为中国反恐法治话语赢得更广泛的国际认同。 

　　反恐法治叙事不仅是话语技巧，更是国家治理能力与文化软实力的重要体现。未来，我国需要以反恐法为基础，持续完善“制度-实践-传播”的叙事闭环，把反恐法治故事讲得更有温度、更富情感、更能引发跨文化共鸣，在国内凝聚社会共识，在国际赢得话语主动，为全球反恐治理贡献中国智慧、中国方案。

　　（作者系西北政法大学西北地区反恐怖主义法律问题研究专业博士研究生）

　　● 责任编辑：周翠芳