科学界定生态环境监测的概念构建生态环境监测制度规范体系

　　习近平总书记指出，“保护生态环境首先要摸清家底、掌握动态，要把建好用好生态环境监测网络这项基础工作做好”，并将“加快建立现代化生态环境监测体系”作为美丽中国建设的一项重要任务。生态环境监测是生态环境保护的重要基础，是客观评价生态环境状况及其变化趋势、反映生态环境保护成效和问题、实施生态环境治理与决策的基本依据，能够为生态文明建设提供重要的技术和信息支撑。自“十二五”时期以来，监测事项和范围从传统的环境质量、污染源、应急监测，向生态质量、生物多样性、温室气体、新污染物监测等领域不断深化和拓展，较为原则、分散或效力不高的现行监测规范已经难以和不断专业化、差异化、精细化的监测实践相匹配，亟待制度规范集成创新。

　　基于生态环境监测制度在生态环境治理中发挥的重要作用，以及该项制度已经广泛适用于污染防治、生态保护和绿色低碳发展领域，《中华人民共和国生态环境法典(草案)》将生态环境监测作为生态环境领域的通用性制度规范之一，规定在总则编第四章中，对生态环境监测职责分工、监测站（点）设置、监测规范要求、监测数据质量管理、承载能力监测预警等共通性、综合性规范进行了提炼和归纳，初步完成了对生态环境监测制度的系统整合和体系构建，一定程度上回应了生态环境监测实践需求。在此基础上，生态环境法典总则编草案二审稿将《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》中“健全天空地海一体化监测网络”的要求纳入，并加强了对监测设施、设备的管控，对相关规定作出了补充完善。为进一步实现生态环境监测制度的实质整合，提升各编相关规范的逻辑性和体系性，落实好党的二十届三中全会《决定》关于“健全生态环境监测和评价制度”，以及“十五五”规划的建议关于“完善生态环境标准、监测、评价和考核制度”的要求，生态环境监测制度规范体系可以从以下三个方面予以优化。

　　

　　总则编第四章涉及监测的条文共5条，基本上由环境保护法第17条、第18条和第42条拆分、平移而来，最突出的变化是在原有制度名称“环境监测”前增加“生态”二字，将“环境质量监测”扩展为“生态环境质量监测”。但是，由于环境保护法实际上侧重于污染防治，仅仅通过形式上增加“生态”，难以应用推广到生态保护和绿色低碳发展领域的各类监测。要实现从污染防治领域的“小监测”，到以生态环境全面保护为目标的“大监测”立法转型升级，应当对生态环境监测的内涵和外延予以拓展。

　　建议以“生态环境”概念的“一体三面”为逻辑起点，系统梳理监测规范。总则编第四章有关监测的内容延续了传统污染监测的制度设计思路，如需升级拓展为能够涵摄各领域的生态环境监测制度，应当从“生态环境”概念的“环境”“生态”“资源”三个面向出发，系统梳理各领域监测规范。目前生态保护和绿色低碳发展两编规定了大量“调查监测”“调查评价”“预警监测”“调查、监测、评估”“调查、统计与监测”“动态监测”“监测、预报、预警”“监测核算”“调查和评估”等名称各异但功能类似的制度，应当将这些制度和传统污染监测制度作为整体进一步提取公因式。

　　建议超越生态环境主管部门的职责范围，全面归纳监测事项和类型。总则编第73条在确立制度框架的同时，明确了相关部门职责。“大监测”视角下的生态环境监测，并非等同于“生态环境主管部门的监测”。生态环境主管部门职责范围内的监测难以涵盖自然资源调查、水文、水土保持、气象等监测事项，而这些监测事项在各编中已经予以规定，也属于生态环境监测制度的范畴。相应地，生态环境质量监测的概念也应予以拓展，生态环境主管部门也就难以“统一”行使相关职权。监测事项和类型的复杂多样，不同部门间职权职责、监测网络的交叉重叠，监测方法、标准、规范的差异，使得第73条第2款的规定与既定法律制度和实践不符。

　　建议对作为通用性制度名称的生态环境监测的内涵外延予以界定。对于各编中名称各异，甚至不以“监测”为名但具“监测”之实的制度，如果具有收集生态环境信息的基本功能，应当都属于生态环境监测的具体类型。建议在第73条规定的基础上，在界定生态环境监测概念时，以各类监测制度所共同具备的信息保障功能为概念界定的基本构造，明确生态环境监测制度的适用范围涵摄各编，并结合相应主管部门的职责，对主要监测类型予以归纳，特别是传统环境监测制度之外的自然资源调查监测、生态状况监测、温室气体监测等，从而弥补现有规范对生态保护和绿色低碳发展支撑不足的短板。

　　

　　在科学界定生态环境监测概念的基础上，进一步明确生态环境监测共通性规范的核心内容和逻辑构造。理想状态下，通用性制度规范中应当设置具有共同性、一般性的“公因式”条款，实现对分则各编各类监测的全面涵摄。但是“大监测”概念之下，各类监测的监测对象、监测内容、义务主体、监测规范、监测数据效力等都存在不同程度的差异，提取公因式更加困难，生态环境监测制度共通性规范的构建应当围绕其制度功能进一步予以抽象提取，以实现对分则各编的整合协调功能。

　　建议将监测制度独立于标准并调整其在通用性制度中的顺序。总则编将标准和监测共同规定在第四章中，但是如果从制度功能的角度对通用性制度予以分类，作为生态环境信息“收集器”，并为生态环境治理和决策提供数据支撑的生态环境监测制度，与作为直接管制类工具的生态环境标准制度是本质不同的制度类型。如果以事前-事中-事后的规制环节为分类标准，生态环境标准和生态环境监测制度也分属事前和事中规制环节。因此，建议将生态环境监测制度单独一章予以规定，并且调整其在通用性制度中的顺序，将其置于生态环境影响评价制度之后。

　　建议从生态环境信息支撑和保障功能出发提炼制度核心内容。生态环境监测制度具有明确的目标导向，即为政府环境决策与监管执法提供信息支撑和保障。为实现这一功能，生态环境监测的通用性制度规范应当以监测数据的客观性、真实性、合法性、共享性为价值追求，通过权利义务配置条款指引和约束生态环境监测活动中各类主体的行为，从而构建核心措施条款。总则编第73条中关于监测职责分工和监测网络的组织、第74条关于监测站点的设置和对监测设施、设备要求的规定，有助于保障监测数据科学客观。第75条有关监测数据质量管理制度的规定和第76条篡改、伪造生态环境监测数据的禁止性规定，有助于确保监测数据的准确真实。第73条中关于建立监测数据共享机制的规定，则有助于对监测数据的集成共享。但是，这些规定还存在一定欠缺。例如，监测数据的客观性还有赖于开展监测活动的机构及人员的专业性，监测数据的共享需要信息的上报为前提且需进一步确立公开和发布规则，而监测数据的合法性不仅决定了监测数据的效力，也是后续监测数据运用的正当性基础，但这些内容均未予以规定。

　　建议按照监测数据从获取到运用的全过程明确制度逻辑构造。在明确制度核心内容的基础上，应当进一步理顺条文的逻辑顺序。建议按照监测数据从获取到运用的全过程，除定义和适用范围条款外，依循生态环境监测职责分工、监测网络的组织、监测活动的开展及应符合的监测规范和要求、监测机构和人员的管理、监测数据质量管理、监测信息的发布共享、监测数据的效力、监测成果的开发应用这一顺序设置条文。总则编第77条对生态环境承载能力监测预警机制进行了规定，实际上这也是对监测信息的应用，而这种应用还应该包括对生态环境状况及其变化趋势的评价、预测、评估、预报等，因此，建议对此增加原则性规定。

　　

　　法典化的核心是法律规范的体系化。在立法技术上，生态环境监测制度在法典中的展开应当通过在总则编中确立通用性制度规范，在分则各编通过一般规定和具体规定，展开多层次制度规范设计，形成价值融贯、逻辑一致的生态环境监测制度规范体系。

　　建议将总则编监督管理制度中不属于共通性规范的规定纳入相应各编。第三章至第七章所规定的通用性制度，可以理解为监督管理制度体系的组成部分，第24条也反映出这一观点。监督管理制度一节有关监测的条文，有些可以纳入后续通用性制度监测一章中，例如第45条有关生态环境与健康监测、调查的规定；有些可以纳入污染防治编，例如第43条有关农业污染源的监测预警的规定；有些则可以纳入生态保护编，例如第39条规定的生物多样性调查、监测。

　　建议分则各编规定具体监测类型时不再使用生态环境监测这一上位概念。在将生态环境监测作为通用性制度名称的同时，污染防治编中也使用了“生态环境监测”的概念，例如，第267条规定了水生态环境监测，第334条规定了海洋生态环境监测。概念和术语的使用应当明确其使用情形和规则，否则易造成混淆。分则各编规定具体监测类型时应避免使用生态环境监测的概念，结合总则编对生态环境监测主要类型的归纳，明确下位概念的体系构成。

　　建议在污染防治编和绿色低碳发展编中增设有关该领域监测的一般规定。目前污染防治编关于监测的条文众多，主要包括第193条关于大气环境质量和大气污染源监测的规定、第255条关于重污染天气监测预警体系的规定、第267条关于水生态环境质量和水污染物排放监测的规定等二十余条。鉴于污染防治编的监测是生态环境监测制度中最为全面和成熟的领域，最适合提取公因式，应当提炼出污染防治领域监测制度的共同性、一般性规范，置于第一分编第一章当中，将具体性、例外性规范在其他各编进行特殊规定。例如，可以参照生态保护编第683条的模式，对污染防治领域的监测类型进行概括，并对监测点位、监测网络、监测信息共享发布等问题作出原则性规定。

　　相较之下，绿色低碳发展编中的监测类型较少，规定较为分散，有些监测类型尚处于起步阶段。涉及监测的条文主要包括第963条规定的资源消耗及废弃物产生情况监测、第1014条规定的非化石能源开发利用年度监测、第1026条规定的温室气体与气候系统监测、第1035条规定的碳汇监测核算以及碳储量本底调查和评估、第1042条规定的气候敏感疾病监测预警。绿色低碳发展编一般规定中监测相关条文的设计，应当对该编各类监测予以概括，强调与现有其他监测类型的统筹实施，并且结合发展需求和趋势留出拓展空间。

　　总之，生态环境监测制度的规范设计应当以“生态环境”概念的“一体三面”为逻辑起点，突破传统污染监测制度设计思路，在系统梳理监测规范的基础上科学界定生态环境监测的概念，围绕生态环境信息支撑和保障功能确定其核心内容和逻辑构造，并通过强化总则编和分则各编规定的衔接，提升生态环境监测制度规范的体系性，从而使之成为内容全面、价值融贯、逻辑自洽、名副其实的通用性制度。

　　〔作者系北京理工大学法学院副教授。本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（项目编号：24ZDA095）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：张怡静