明确衔接机制  强化精准管控

　　2025年4月提请十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议的生态环境法典草案是我国生态文明法治建设的集大成者，吸引了国内外的广泛关注。2025年9月，草案总则编等三编提交十四届全国人大常委会第十七次会议二审，生态环境重要法律制度日臻完善。其中，生态环境保护规划制度作为环境法基本制度中的引领性制度，在草案总则编第三章以专章的形式呈现，共计十二个条文，无论从条文数量、范围、内容而言均较现行环境保护法第十三条有了质的飞跃，作为重要的总则编通用性基本制度，对污染防治、生态保护、绿色低碳发展分则各编的各级、各类规划也起到框架性指导作用。

　　

　　拓宽了生态环境保护规划的范畴。1973年我国首次提出了环境保护工作的三十二字方针，其中“全面规划、合理布局”原则明确了环境保护工作应当首先进行规划指引，现行环境保护法第十三条明确规定了生态环境保护规划的编制程序、主要内容和规划衔接等，是目前我国生态环境保护规划制度的基本法律依据。从“五五计划”到“十四五生态环境保护规划”，我国现已编制并实施了10个五年国家生态环境保护规划。但应该看到，环境保护法及其他单行环境法律规范对生态环境保护规划条款设计大都围绕“污染防治”的原点延展，对自然生态保护及其他领域的关注不够，与我国生态文明法治建设的实践存在一定的滞后性。草案总则编第三章第五十八条明确要求“生态环境保护规划的内容应当包括污染防治、生态保护、气候变化应对的目标、任务、保障措施等”，这一规定明确拓宽了生态环境保护规划的范畴，因应了我国生态环境保护规划制度从重点到全面、由区域到全国、由要素到领域、由领域到系统、由环境污染治理到美丽中国建设的新发展格局。草案第五十九、第六十、第六十一条规定了限期达标规划、不同部门根据职责编制各领域有关生态环境保护的规划以及国家发展重点地区的规划等生态环境保护规划类型，丰富了生态环境保护规划制度的体系内涵。

　　明晰了生态环境保护规划制度在国家规划体系中的基本定位，规定了重要具体制度。草案总则编第三章从国家规划体系这一顶层设计出发，分别规定国土空间规划、生态环境保护规划等不同类别规划，为生态环境保护规划制度提供全局性、体系性依据，明确了生态环境保护规划在国家规划体系中的地位和作用，也初步厘清了生态环境保护规划、国土空间规划的法律关系。同时，规定了生态保护红线、生态环境分区管控等与生态环境保护规划制度密切相关的具体、支柱性制度。

　　规范了生态环境保护规划制定的主体及审批程序，明确了规划编制部门在规划实施过程中的监测、分析、评估等保障措施。草案第五十八至第六十二条明确了各级、各类生态环境保护规划的编制主体、程序，为生态环境保护规划提供了基本的程序框架。为避免生态环境保护规划的“行政中心”“编制中心”倾向，草案第六十二条特别规定了公众参与条款，确保规划编制的科学、公开。另外，生态环境保护规划中有较多的约束性指标，如《“十四五”生态环境保护规划》面向美丽中国远景建设目标提出了环境治理、应对气候变化、环境风险防控、生态保护4个方面的目标指标，生态环境部门应当开展空气质量优良天数比率、细颗粒物浓度、地表水质量等具体指标进行针对性监测评估，以保障生态环境保护规划顺利实施。法典对上述内容的规定使得生态环境保护规划地位不断提高、指标约束力不断增强、涉及范围不断扩大、实施措施不断丰富。

　　

　　由于生态环境保护规划制度具有无可替代的引领性作用和全局性特征，草案总则编将其确立为基本制度，并以“继受完善”方式对其进行优化。考察生态环境保护规划规范体系与实施现状，可以发现该制度仍存在适用范围窄、制度定位不清、与其他制度衔接不畅等问题，这与生态环境法典编纂基本制度的要求间仍有较大差距。

　　生态环境保护规划内部体系应当进一步明确。《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》明确提出要“建立健全规划编制目录清单管理制度” “国务院各部门自行编制或批准的各类规划，须报囯务院发展改革部门备案”。生态环境保护规划是生态文明建设的纲领性文件和基本蓝图，随着国家生态文明建设的不断发展，内容也不断丰富，生态环境保护规划、生态环境要素领域专项规划、污染防治行动计划和重点流域区域规划（如京津冀协同发展生态环境保护规划、长江经济带生态环境保护规划、“一带一路”生态环境保护规划、黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要）、绿色低碳发展规划等均为生态环境保护规划体系的组成类型。为确保规划体系科学，避免规划编制的冲突及过于庞杂，建议在草案中增加一条“规划清单制度”，通过控制生态环境保护规划的数量来倒逼规划的编制质量及其实施的实效性，并确保生态环境保护规划与发展规划相协调，其在本质上所体现的是行政机关的自我拘束。各级人民政府负有生态环境监管职能的主管部门，负责编制生态环境保护规划目录清单，应当报同级政府发展改革部门备案。其目的是确保规划体系的内在协调性，以发挥发展规划的统领作用。

　　规划外部衔接机制应结合国家规划体系实施情况进行阐明。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确指出，“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制” “健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制”。随着“三线一单”、生态环境分区管控及国土空间规划制度的相继确立，生态环境保护规划制度应如何妥善处理与相关制度间的关系，既有立法并未明确作出说明。草案总则编第三章同时规定了国土空间规划和生态环境保护规划，在第五十五、五十六条关于国土空间规划的规定中，未明确生态环境保护规划与国土空间规划的关系，仅规定“涉及国土空间利用的专项规划应当与国土空间规划相衔接”。这为两类规划的关系带来不确定性。

　　在内容上，两类规划关系密切，理念相通，各有侧重。国土空间规划体系中含有多重生态环境保护的内涵，主要包括生态安全底线、生态保护红线、生态修复任务和目标、资源环境承载力等内容。生态环境保护规划编制亦应当落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，优化生态环境保护空间格局，科学设定生态环境质量、自然和生态保护、绿色低碳发展的规划指标，协同推进降碳、减污、扩绿、增长等生态环境保护目标、任务及保障措施，因此，也必然涉及国土空间规划内容。在功能上，生态环境保护规划侧重生态环境质量，国土空间规划侧重用途和开发强度。两类规划共用技术体系，共用生态保护红线成果。就两类规划关系，建议在草案总则编第三章增加一条衔接性条款：“国家在制定生态环境保护规划时，要统筹考虑国土空间规划的要求，做好与国土空间规划的衔接，夯实生态环境保护规划的空间基础，同时，也要充分发挥生态环境保护规划对国土空间规划的指引及管控作用。”

　　

　　明确生态环境保护规划精准化管控的制度途径。《习近平生态文明文选》第一卷指出：“在生态文明体制改革方面……实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度。”2024年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》发布，长江保护法等法律均对生态环境保护规划和生态环境分区管控制度进行了规定，生态环境分区管控制度正在不断健全。该制度以“三线一单”为手段，以生态环境分区管控方案为成果，与国土空间规划衔接，旨在对国土空间及生态环境实施分区域、差异化精准管控，是生态环境保护规划编制、实施和管控的基础性制度，体现了生态环境保护规划的发展方向。即不仅注重生态环境保护目标特别是约束性指标的达成，更要加强空间属性，强化精准管控，对不同的生态环境管控单元施以不同的管理要求，从注重“目标指标管控”向“目标指标+空间准入”和“管控+指引”并重。更加注重生态环境要素在功能、结构、承载、质量等方面的空间差异性，建立完善生态环境保护规划空间属性，夯实规划编制空间基础，强化规划的空间表达能力。

　　草案总则编第三章的名称为“规划和生态环境分区管控”，将生态环境分区管控制度放在与规划同等重要的地位，但草案并未明确生态环境分区管控制度对于本章规定的国土空间规划、生态环境保护规划均具有提高规划编制科学性、精准管控国土空间与生态环境的基础性作用。目前虽全国各地已制定生态环境分区管控方案，但对于其法律定位、法律效力及适用场景仍缺乏权威规定支撑，草案应在第六十三、第六十四条中对此予以明确规定。

　　加强生态环境保护规划严格实施的制度保障。科学规划应当确保严格落实。生态环境保护规划制度与环境影响评价、“三同时”“排污许可”等重要制度不同，实施至今仍然缺乏单行法律、行政法规的支撑，主要依据法律、法规中的原则性条款运行，这也使得其编制程序、法律效力、监督机制及法律责任体系均不完善。目前我国生态环境保护规划的实施主要以各项指标分解落实考核政府及相关部门，实施监管制度不明确。草案第六十二条规定了规划编制部门在规划实施期间的监测、分析和评估职责，这为规划落实提供了技术支撑，但要确保规划各项指标、精准管控要求落地实施，仍然需要多元、强有力的监督体制。

　　为此，一是要强化规划统筹实施机制。建议草案明确规划实施的主导部门及协作部门，确定各部门工作职责，明确综合规划和要素领域专项规划间统筹与支撑的关系，确保规划之间统筹融合。完善促进生态环境保护规划实施的配套政策，加强年度评估，及时调整执行偏差。二是要明确生态环境保护规划经审议通过生效实施，具有法律效力，是国土空间开发和生态环境保护的重要依据，特别需要明确生态环境保护规划及相关规划约束指标的法律效力及责任追究机制。三是在现有的政府监督、生态环境督察等监督机制基础上，加强各级人大对生态环境保护规划编制、实施的监督。目前多地人大已经开展关于自然资源保护与有效利用、保护生态环境、节能减排等约束性指标情况的监督工作。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》也规定了国土空间规划在上报审批前应经同级人大常委会审议。因此，建议法典草案总则编第三章明确各级人大常委会对生态环境保护规划目录、各类生态环境保护规划的监督检查，生态环境保护规划经政府审议通过后报同级人大常委会备案等内容。

　　〔作者系武汉大学环境法研究所特聘研究员，海南大学法学院教授。本文系2022年教育部人文社科重点研究基地重大项目《新时代生态文明机制创新和重点流域、区域、海域生态环境治理研究》（编号：22JJD820013）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：孙雅南