进一步发挥生态环境法典草案总则编的体系统领功能

　　生态环境法典是我国第二部以“法典”命名的正在编纂的法律，其立法进程一直备受关注。法典草案共5编，整体于今年4月首次提请全国人大常委会会议审议后，公开征求社会公众意见。9月8日，法典的总则编、生态保护编、绿色低碳发展编3编草案再次提请审议，并公布了草案二次审议稿。

　　草案公布后，得到了广大环境资源法学理论与实务工作者的积极拥护和热烈反响。中国法学会环境资源法学研究会组织专家学者，对各编内容进行了深入研究。本刊将以专题的形式陆续刊发关于各编的研究成果，为生态环境法典编纂凝聚智慧、贡献力量。

　　本期专题聚焦总则编二审草案，刊发五篇文章，从强化总则编统领作用、构建环境权规范体系、生态环境保护规划制度、生态环境监测制度、生态环境领域标准制度等方面，对草案的进一步完善提出有针对性的建议。

　　2025年4月，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“法典草案”）正式提请全国人大常委会审议，并向社会公开征求意见。2025年9月，法典草案总则编又进行了第二次审议。根据《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明》（以下简称“草案说明”），“总则编规定生态环境领域的重要法律原则和基础性、综合性、普遍性的法律制度，统领其他各编”，此即总则编的体系统领功能。法典草案总则编通过价值引领锚定方向、体系构建奠定根基、制度整合夯实工具，形成了三位一体的体系统领架构。为实现“具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿、系统规范协调”这一法典编纂目标，总则编的体系统领功能还需要进一步发挥。　

　　 　　

　　生态环境法典编纂应当以促进生态文明建设、实现人与自然和谐共生的现代化作为价值追求。法典草案的逻辑主线基本上遵循了“人与自然和谐共生”的价值引领，污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编三个分编的设置充分体现了人与自然和谐共生的三重维度：生产发展—生态良好—生活富裕。“人与自然和谐共生”的价值主线，不仅要通过法典的总体框架结构予以整体呈现，还需要总则编通过立法目的、基本概念、基本原则等“基本规定”条款，将“人与自然和谐共生”的价值从理念宣示转化为具有约束力的法律规范，使总则编统摄分编规则制定与适用。

　　法典草案第一条将“人与自然和谐共生的现代化”规定为立法目的，确立了法典的价值方向。第二条通过对“生态环境”基本概念的界定，提供了“人与自然和谐共生”这一抽象价值的概念载体。第六条基本原则条款是“人与自然和谐共生”价值理念的外化表达，提供了向具体规则转化的中转站。法典草案总则编通过“目的-概念-原则”条款价值的逐级传导，初步完成了对整个生态环境法典的价值引领，但是还需要进一步在以下几个方面强化。
　　建议立法目的条款以宪法规定的国家目标、国家任务、国家职责为依据，在“目标-任务-职责”三位一体的规范体系之下，完成政策话语的法律转化。具体而言，法典草案第一条立法目的中“美丽中国”和“人与自然和谐共生的现代化”是对宪法序言中推动生态文明协调发展、建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标的不同表达，仅保留“推进人与自然和谐共生的现代化”表述即可。法典草案第四条关于基本国策的规定，需要落实宪法总纲第九条、第二十六条等关于国家生态环境保护任务的规定，规范表达生态环境保护的国家任务。为完成上述国家任务，总则编需要确立国家机构的生态环境保护职责，规定国务院的生态文明建设职责，规定各级政府及其主管部门、司法机关的生态环境保护职责。
　　建议进一步明确“生态环境”的内涵和外延，筑牢生态环境法典的概念基石。法典草案第二条对“生态环境”的定义在延续了环境保护法对“环境”的界定的基础上，将自然空间和自然因素的“相互联系与作用”纳入内涵，使得“生态环境”包含生活环境、生态系统和自然资源要素，基本实现了“生态+环境”而非“生态的环境”的内涵。然而，在界定概念的基础上，还需要明确环境、生态、资源等“生态环境”下位概念的体系构成，并明确各个概念的使用情形。
　　建议进一步完善基本原则体系，实现抽象价值理念向具体法律规则的转化。一方面，需要明确区分生态环境保护工作的基本原则和生态环境保护的基本法律原则、适用于整个法典的基本原则和仅适用于生态环境保护部分领域的原则，在此基础上严格遵循价值明确性和适用广泛性标准，在法典中确立保护优先、预防为主、系统治理、公众参与和损害担责五项基本原则。另一方面，建议采取每一项基本原则独立条款分别表达的立法技术，对每项基本原则的内涵和核心要义进行明确规定；条文顺序方面，建议按照价值冲突的选择原则（保护优先）-价值实现的策略原则（预防为主、系统治理、公众参与）-价值保护的责任原则（损害担责）进行排列，清晰呈现各项基本原则的功能区分和内在联系。
　　 　　

　　 “以法治方式推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化”是生态环境法典编纂的重要任务之一，总则编在其中应当发挥基础性作用。　　

　　 法典草案总则编通过第一章“基本规定”构建了党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代化生态环境治理体系的基本框架。总则编第二章“监督管理”通过对生态环境监督管理体制和工作机制以及监督管理制度相对系统、具体的规定，以国家机构的职权职责规范表达了“政府主导”的法律内涵。总则编第九章“信息公开与公众参与”对政府机构、企业事业单位和其他生产经营者的生态环境信息披露义务作出了规定，对公民、法人和其他组织依法参与规划编制、标准制定、环评等生态环境决策的权利进行了规定，从而将“社会组织和公众共同参与”转化为了系统、具体的法律规范。上述规定基本上涵盖了党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代生态环境治理体系的主要方面。但是规定总体上是零散的，需要更清晰地呈现现代生态环境治理体系的内在结构，建议重点从以下几个方面优化。

　　需要加强对企业主体权利义务和生态环境司法保障建设的规定。一方面，总则编对企业的生态环境义务进行概括性规定，没有体现出企业主动治理的新型主体责任的内涵。建议总则编单设一章或一节，规定企业的生态环境保护权利义务，构建激励约束相容的企业治理行为规范。另一方面，加强对生态环境司法保障的规范力度。二审稿将一审稿中“国家加强生态环境司法保障建设”扩充为生态环境司法保障和专业化审判机制建设的专门条款，但考虑到治理实践中生态环境司法的实际地位，该规定还需进一步加强。建议在全面总结生态环境司法专门化实践经验的基础上，在总则编中作出框架性、原则性规定，并在法律责任编中作出细化规定。

　　需要进一步厘清部门职责。总则编第十七条分三款分别对生态环境主管部门、自然资源主管部门以及有关部门的生态环境保护监督管理职责进行了规定，但每一款中“在其职责范围内”的表述，使得本条实际上并未对各部门的职责进行明确划分。因此，建议总则编以党的二十届三中全会提出的“实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度”“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系”为突破口，系统整合污染防治、生态保护与“双碳”目标协同要求，厘清生态环境主管部门与自然资源主管部门的权责边界。同时针对职能动态调整需求，设立跨部门协调机制，解决职能交叉争议、明确主责牵头与协同规则，最终通过法典编纂实质性推进生态环境领域的政府部门、职能、权限、程序、责任法定化。
　　明确规定作为集体人权的环境权。法典草案明确规定“保障公众健康和生态环境权益”为立法目的，同时也规定了公众依法享有获取生态环境信息、参与和监督生态环境保护的权利。与我国生态环境治理的实际需求和实践状况相比，目前规定还较为保守。当前，人民群众在良好生态环境中生活的利益需求已经形成、我国也已在事实上确认了环境权的人权属性并以多种方式提供保障，同时在学理上环境权入典也已形成基本共识，环境权入典具有必要性和可行性。建议在总则编中以一般规定的方式确认作为集体人权的环境权，同时明确保障环境权不仅是国家的基本任务和价值目标，也是公民、企业事业单位和其他生产经营者应承担的义务。同时，在总则编和各分编中建立生态环境信息公开、生态环境公益救济机制等环境权的保障性规范。
　　 　　

　　除了价值引领和治理体系构建功能之外，总则编的体系统领功能主要体现为对各分编的规则统领，并以目标协调、内容全面、逻辑自洽和价值一致的章节顺序予以编排，形成生态环境保护基本制度的体系。
　　草案说明将基本制度概括为通用性制度，条文主要集中在总则编第二章至第八章。第二章第二节“监督管理制度”规定了目标责任制和考核评价制度、生态环境保护督察、人大监督、生态环境司法、自然资源资产离任审计等生态环境监管制度。第三章至第八章则具体规定了生态环境领域规划、生态环境分区管控、生态环境领域标准、生态环境监测、生态环境影响评价、生态保护补偿、突发生态环境事件应对、保障措施等通用性制度。总体上看，总则编按照“坚持以制度建设为主线”的改革要求，较为系统地梳理了现有生态环境保护立法中的制度措施，完成了对生态环境保护基本制度的初步整合。但是还需要从以下几个方面着手深化。
　　进一步根据基本制度的确立标准健全基本制度体系。基本制度的辨别标准可以概括为两个，一是形式标准或者广泛性标准，即该项制度是否能够普遍适用于污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编等分编。二是内容标准或者重要性标准，即该项制度是否在生态环境治理中发挥着重要作用，因而有必要将其规定在总则编之中。依据广泛性标准，法典草案总则编第六章关于生态保护补偿制度的核心功能，是对生态利益正外部行为的激励和惠益共享，是主要适用于生态保护编的一项制度，不宜规定在总则编。依据重要性标准，法典草案总则编遗漏了生态环境行政许可和生态环境修复两项基本制度。行政许可制度在污染防治、生态保护、绿色低碳发展领域中是普遍适用的一项制度，在生态环境治理制度体系中处于承上启下的关键位置。因此，建议将行政许可制度作为一项基本制度规定在总则编之中。近年来生态环境修复制度在生态文明制度体系中的重要性逐步提升，作为一项事后救济型制度，生态环境修复制度补全了原有基本制度体系的缺口，具有体系逻辑上的重要性，建议将其作为一项基本制度规定在总则编。
　　完成基本制度从形式到实质的整合，实现基本制度的集成升华。法典草案总则编通过在原有制度名称前增加“生态”二字，将环境规划改为生态环境领域规划、将环境标准改为生态环境领域标准、将环境监测改为生态环境监测、将环境影响评价改为生态环境影响评价、将突发环境事件改为突发生态环境事件，从形式上满足了从原来以污染防治为主的“小环境”立法，到以生态环境全面保护为目标的“大环境”立法转型升级的需求。但是从条文内容看，每项基本制度的逻辑和内容是否能够适用于生态保护和绿色低碳发展领域，还存在提升空间。建议以生态环境概念的一体三面为逻辑基础，对基本制度的适用范围和制度内容进行扩展和改造，增强生态环境治理基本制度体系的系统性、整体性、协同性。
　　〔作者系西北大学法学院教授、环境资源治理研究中心主任。本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（项目编号：24ZDA095）的阶段性成果。〕
　　 　　

　　 　　● 责任编辑：张怡静