房地产税的前世今生

作者：■ 本社记者李蒙时间：2015-10-19 9:17:56 字体【小中大】

编者按

　房地产税在落实税收法定原则的大背景下被列入全国人大的立法规划，而又以直接税、财产税、地方税和民主税的独特属性，在所有的税种中特立独行，引人注目。
　房地产税的立法和征收都将是非常艰巨的任务，但又是完善中国税收体系非走不可的路，它意味着我们在现代财税国家的道路上，又迈出了坚实的一步。
　房地产税引起全民关注其实是一件大好事，它可以让中国人真正建立税收概念，意识到税收不仅关于国家的、政府的、社会的利益，而且关乎我们每一个人的切身利益。
　本期聚焦关键词：房地产税

　2015年8月5日，十二届全国人大常委会立法规划经调整后再次公布。调整后的立法规划一、二类项目从原有的68件增至102件，实际增加了制定能源法、编纂民法典等34件。其中，房地产税法和环境保护税法、增值税法、资源税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法等7部税法被列入，引人注目。
　党的十八届三中全会《决定》提出“落实税法法定原则”，全国人大将这7部税法列入立法规划，是落实税收法定原则的具体体现。三中全会《决定》还提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，房地产税法在这7部税法的制定中，也处于更加优先的位置。但相对于其他6部，它也是最难制定的一部税法。
　据《经济参考报》报道，有关人士透露，房地产税立法初稿已基本成形，正在内部征求意见并不断完善中。房地产税主体税种或由房产税、城镇土地使用税合并，具体税率可能将由地方在中央确定的税率区间内自行决定。
　中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授对记者表示，房地产税法最快在2017年年底之前将获得通过，就目前的情况来看，明年有望向社会公开征求意见，如果进展顺利，会在2016年年底进行审议，若各方能形成共识，2017年通过该部立法的可能性非常大。
　而上海财经大学公共政策与治理研究院院长、著名财税学者胡怡建则表示了不同意见，他认为，房地产税法能否在本届人大任期内完成，还是未知数，即使在2018年以前获得审议通过，立法后是否马上开征，也是未知数。
　综合很多专家学者的意见，民间不少人士认为房地产税2017年就有可能全国开征，应该是一种错觉，不会那么快。除了立法问题，立法之后在征收前还会有许多必须完善的技术问题，都需要时间，三五年内开征的可能性不大。但房地产税的立法和开征已经是不可逆转的趋势，这已经形成了广泛的共识。
　房地产税到底是一种什么税？房地产税法是一部需要制定的新法律，但房地产税在我国并不是一个新税种，早已存在。只有搞清楚了房地产税的前世今生，我们才能展望它的未来。

什么是房地产税

　房地产税，顾名思义，“房”是房产，“地”是房屋下面的土地。房地产税从广义和狭义上有不同的理解。从广义上来说，一切与房地产有关的税收都属于房地产税，包括在房地产的开发、建设、流转环节和持有环节征收的各种税。而我们今天热议的“房地产税”，仅仅是在房地产的持有环节所要征收的一种税，不包括开发、建设、流转环节已经征收的税种。
　在房地产的开发、建设、流转环节，我国已经征收了房地产业营业税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、城市房地产税、印花税、土地增值税、投资方向调节税、契税、耕地占用税等十多种税，可统称为“房地产交易税”。这十种税，我们老百姓买房子的时候，需要缴纳契税和印花税，有所接触，而其他的税是由房地产开发商、销售商和售房人缴纳的，老百姓一般不知道。
　而在房地产的持有环节，需要缴纳的是房地产的持有税，也就是我们今天讨论的狭义的“房地产税”。在此之前，它先后被称为“房产税”“物业税”，近三四年才逐步统一称为“房地产税”。而在国外，房地产持有税，往往被称之为“财产税”“物业税”“房屋税”“市政税”等等。
如何理解房地产税的概念，施正文教授对记者作了深入浅出的全面阐释——
　1．房地产税是地方税。在很多国家，房地产税是地方政府尤其是基层政府的主体税种，承担着筹集地方财政收入、保障地方政府公共职能行使的重要功能。为解决我国地方税体系建设严重滞后、基层政府主体税种缺失、土地财政困局等问题，逐步开征和培育房地产税是不可回避的选择。
　2．房地产税是财产税。房地产税作为重要财产类型的存量不动产开征的税种，按照房地产的市场价值征收，具有良好的调节财富差距功能。我国目前尚没有真正意义上的财产税，开征房地产税，配合对流量财产征收的个人所得税改革，可以有效提高我国直接税比重和优化税制结构，更好地发挥税收对调节收入分配和促进社会公平的重要功能。
　3．房地产税是直接税。房地产税是对居民征收的、税负不易转嫁的税种，纳税人有较强的“税痛感”，将关注税负是否适度合理、征收是否公平合法。
　4．房地产税是受益税。房地产税是在较小的区域范围内（市县）独立征收的，用于保障当地政府保护环境、维护治安、提供义务教育、改善公共设施等公共服务，居民对税款的使用和透明非常关心，以维护自己缴税后享受公共服务的权利。
　5．房地产税被誉为塑造公民公共精神、民主意识和法治观念的“民主税”。它是发展基层直接民主的“晴雨表”和“润滑剂”，对于建设服务型政府、促进地方公共治理、推进国家治理现代化和法治化意义非凡。在房价过高时，通过在税收要素上的针对性设计，房地产税对促进房地产市场的健康发展也有一定的作用。
　地方税、财产税、直接税、受益税、民主税，从这五个方面去理解房地产税，并不是一朝一夕的事。房地产税终有一天将全国开征，到时，不仅对房地产税，可能对所有的税，中国民众都将有不同的认识。
　因为，之前中国民众虽然承担了从全世界范围内来看都算是相当沉重的赋税，但由于多是间接税，即使有个别像个人所得税那样的直接税，也是被代扣代缴，还没有接触过多少税，没有税的概念。而当有一天，有人敲开你家的房门向你征收房地产税时，也许你才比任何时候都清醒地意识到自己是纳税人。

房地产税的中国路径

　中国的房地产税，最早可以追溯到周朝，《礼记·王制》记载：“廛，市物邸舍，税其舍而不税物。” 这是历史上最早有关房产税征收的条例。西汉向百姓征收“赀算”的赋税，稽核标准以房屋和田产为统计对象。唐朝德宗时在长安城内开征过“间架税”，房屋每两架为一间，分三等征税。五代时后晋、后周征收过“屋税”，北宋对典卖的田地和房舍开征契税。元代的房地产税成为“产钱”，明代征收房屋交易契税。清朝除征收房屋交易契税外，光绪二十四年（1898年）开始征收“房捐”，是向租赁的房屋征收每月租金10%的税，房东和房客各承担一半。
　1912年中华民国建立后，北洋政府征收“市政总捐”“特捐”“警捐”“店铺捐”等，都是在房屋持有环节征税。1915年10月还制定了《宅地税征收条例》。民国时的房地产税征收分为省会、商埠、县镇三等，每等税率分五级，分级标准以房屋所处地段是否繁华以及房屋的价值高低综合决定。
　新中国成立后，1951年8月8日，国务院颁布了《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》，对房屋合并征收房产税和地产税，统称房地产税。但当时，城市土地可以归私人所有，与今天的征收概念不一样。征收标准是按房价的1%和地价的1.5%来征收，或者是租金的15%。但是，从50年代开始，我国在城市逐渐实行福利分房制度，国家和企事业单位统包住房，然后向员工分配，只向员工收取非常低的象征性的租金，房地产税征收得越来越少，很快式微。
　1973年，中国简化税制，把对国营企业和集体企业征收的城市房地产税并入工商税，保留税种只对房管部门、个人、外国侨民、外国企业和外商投资企业征收。1984年进行利改税时，国务院决定将城市房地产税划分为房产税和城镇土地使用税两个税种，对内资企业和个人征收，对外商投资企业和外国企业继续征收城市房地产税。1986年9月15日，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，同年10月1日起施行，适用于国内单位和个人。
　1986年的房产税，征收对象是以房屋形态表现的财产，由房屋所有权人缴纳。但规定，“个人所有的非营业性房产”不必缴纳房地产税；虽然对房屋租金收入作了规定，但普遍没有得到落实。因此，1986年后，我国现存绝大多数房屋实际上并不在征收范围内。
　1994年，国务院印发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，停止了住房实物分配，商品房制度逐步确立。但房产税依然沿用1986年的征收方法，我国绝大多数房屋不在征收范围内。所以，今后制定房地产税法，征收房地产税，其实不是新增了一个税种，只是将过去停征、免征的房地产税重新征收。

土地财政倒逼房地产税

　也是在1994年，中国的税收制度发生了重大改革，史称“分税制”。从改革开放之初到上世纪90年代初，经过十几年的放权让利，中央财政收入占GDP的比重从1978年的31.2%下降到1994年的14%，中央的税收比例严重失衡。分税制改革，就是将税收按照税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税，使得大部分税收重新回归中央，然后再通过转移支付的方式划分到地方使用。
　但分税制改革只明确了中央与省之间的财政收入关系，省以下各级政府的财税关系尚未明确，造成财力向上集中，事权却向下集中，越到基层政府，事权与财权越是不平衡，基层政府收入不足，且不足的趋势越来越明显。而分税制后，土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地方政府可以独享的，为了谋求平衡财政收支，地方各级政府只有向预算外发展，加大基础设施投资，通过不断收取更多的土地出让金和房地产交易税收来弥补财政资金的不足，“土地财政”也就应运而生。
　从90年代开始，土地财政滚雪球般越滚越大，在许多地方，预算外的土地出让金和房地产交易税费收入甚至超过了预算内税收，成为地方政府的主要财源。国务院发展研究中心的一份报告显示，土地直接税收和间接税费金收入，已经占地方政府预算内收入的40%、预算外收入的60%，地方政府对土地财政的依赖，愈演愈烈。
　土地财政带来极大的经济风险，使得地方财政收入结构不合理，土地是不可再生的稀缺资源，大量卖地，寅吃卯粮，将引发土地资源利用的代际不公的渐进性风险，也引发了贪污腐败的寻租风险。同时，土地储备中政府的负债隐性风险、房地产企业的财务风险、购房者承担的资金风险以及银行贷款的金融风险，也在不断加大。一旦风险爆发，地方政府的财政安全将受到严重威胁。
　同时，土地财政引发了囤地现象，使得住房空置率居高不下，沿海建房开发过度扩张，对居民一般消费造成挤出效应，进而推动物价上涨和通货膨胀。
土地财政使得房地产业发展成为地方官员的主要政绩，只有房地产业发展的越好，地方财政收入才会越多，GDP才会越多，官员的政绩也就越明显。由此引发了征地、强拆、血拆等人间悲剧，也带来了很大的政治风险。近十多年来的群众上访事件，超过一半甚至三分之二是征地拆迁引起的。
　房地产业不可能永远红火，土地财政终将难以为继，用什么来逐步替代土地财政，使地方政府获得足够的财政收入？针对房地产持有环节征收的房地产税成了必然的选择。目前的现实是，“营改增”之后，地方主要财源之一的营业税又将被改为中央增值税，而各地房地产市场依然低迷，地方财政的缺口将越来越大，终将成为不可回避的问题。

物业税的十年空转

　2003年开始，财政部、国家税务总局陆续在北京、辽宁、重庆等十个省市进行房地产税的模拟评税试点。2004年9月，财政部、国家税务总局联合下发《财政部国家税务总局关于北京等6个地区开展房地产模拟评税试点工作的批复》。当时的文件中都称“房地产税”，但后来，媒体报道中却都称之为“物业税”，其实当时所说的“物业税”，就是今天我们所指的“房地产税”。
　北京市最早的物业税模拟评税试点在亦庄，2004年、2005年，北京市西城区、宣武区、顺义区、房山区和海淀区若干住宅小区都进行了物业税评税试点工作，2006年扩大到试点区的所有纳税单位。辽宁省的物业税模拟评税试点在丹东市，2004年10月到2006年，在4个区3个县进行了数据采集工作，将所有经营性和部分居住性、事业单位的房地产纳入采集范围，并对审核的数据进行了评估。宁夏的试点在吴忠市利通区，2004年下半年到2005年年底，采集了当地3000余户房产信息。在江苏省南京市鼓楼区、江宁区、高淳县，在广东省深圳市罗湖区，在安徽芜湖，评税试点工作都各有特点，取得了一些研究成果。
　但是，这样的评税试点，被称为物业税“空转”，从2003年到现在，已经过去了十多年，物业税渐渐被大家淡忘，房地产税成了通行的名称，税却还是没有开始征收。究其原因，全国政协委员、中国财政学会顾问贾康指出，是因为法律基础、配套制度和利益博弈等三个方面都存在难点。
　我国的税种现在有18个，只有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种经过全国人大立法，其他15个税种都由全国人大授权国务院制定税收暂行条例在征收。在当前“落实税收法定原则”已经成为共识的形势下，房地产税不可能不经全国人大立法只由国务院制定暂行条例去征收。房地产税立法不完成，这个税是没法收的。
　其次，贾康认为，征收房地产税的配套制度还不完善。我国的房产统计制度，包括房地产的产权归属现状、变动以及其他的相关事项，都没有完善，这些信息必须在详细、系统、全面地掌握之后，才能有效运行。2014年后，国家明确由国土资源部牵头，多部门配合，要在2018年前完成全国城乡所有不动产的登记确权和信息联网工作。
　再次，房产的评估制度也是征收房地产税的基础。我国目前还缺乏完善的房产评估制度，如果不对房产进行很好的评估，征收房地产税就缺乏计税依据。
　最后，房地产税的具体使用原则和用途，也必须明确，需要国家相关制度的出台。
　除了立法因素和技术因素，贾康认为，利益集团的博弈也一直在阻碍房地产税的出台。房地产税的征收涉及国家利益、政府利益、社会利益和开发商的利益，还涉及到无房户、少房户、多房户和炒房者的不同利益，错综复杂，各方利益的博弈都会从房地产税的立法和征收的每个阶段体现出来。
　因此，贾康认为，物业税的十年空转，有其充足的理由，十年的空转也并非没有成果，还是为征收房地产税做了基础性的研究工作。

上海重庆试点的启示

　2011年1月27日，上海市印发《上海市开展对部分个人住房征收房地产税试点的暂行办法》，上海房地产税试点由此开始。同日，重庆市印发《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》，启动重庆市房地产税改革试点。
　两地试点同时启动，但又各有特点。上海房地产税调节的主要方向是本市居民二套房及非本市居民新购房，即所谓“增量房”，而不包括大部分居民居住的存量房。而重庆市的征收对象为个人拥有的独栋商品住宅、个人新购的高档住房以及在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的二套房，显然是将限制高端市场作为调整的主要方向之一，对扭转消费者买大房、买贵房的调节作用比较明显。
　这次试点的适用税率，上海为0.6%，最低降低到0.4%。人均住房面积不到60平方米以下的免征。而收入用途，用于保障性住房建设等支出。
　重庆的试点税率，在0.5%到1.2%。免征范围是农村宅基地自用房和无户籍、无企业、无工作的个人满足任一条件者。收入用途，是公共租赁房的建设和维护。
　贾康认为，两地的税率都在1%左右，上海的税率较低，只能调节到中端收入水平的投资者，对于大资本投资者影响不大。而重庆的税率稍微高一点，对购买高端住宅的人影响大一点。总的来看，两地试点的税收收入增加很少，对房价的影响很小。很多人认为试点失败了，但贾康不这样看。他认为，上海、重庆敢为天下先，率先改革试点，具有破冰意义，提供了很好的经验，也触及了一些实质问题，是值得肯定的。房地产持有环节的税收制度不是一个简单的架构，在国家没有立法前，要想取得很大的突破非常困难。不管上海还是重庆，通过试点，炒房行为还是得到了一定遏制，形成了新税的调节机制，为今后的立法和征收指明了方向。

房地产税的征收是历史的必然

　贾康说，党的十八届三中全会决定提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，是一个顶层设计。我国目前实际开征的18种税里，与房地产相关的就有11种，涉及到房地产开发、交易、持有全链条中的各种税费，需要一并纳入，加以整合。所有的税费怎么合理化地通盘协调理顺、整合归并，是一个系统工程，而房地产税立法实际是这场整合的一次“大考”。
　从这次房地产税法被列入十二届人大立法规划来看，房地产税的改革方向已经锁定，开弓没有回头箭。但房地产税的推出“要特别地慎重”，在贾康看来，要坚持“调节高端”的原则，而不能简单照搬美国的“普遍征收”。在立法过程中，应该鼓励更多开明、理性的讨论，坚持开门立法，房地产税法才能立得好、立得住，将来真正能实用。
　而胡怡建表示，就具体的立法规程而言，将由全国人大预工委牵头，由国务院法制办、财政部条法司（立法程序）和税政司（政策制度）会同国家税务总局财产税司等一道完成草案制定，再交由全国人大常委会审议、修改，向社会公开征求意见和最后审议通过。