民法典在地方立法中的实施

　　习近平总书记2020年5月29日在十九届中央政治局第二十次集体学习时指出，“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律”。民法典不仅是民事裁判的依据，更是贯穿于“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”各个环节中的基础性法律。从民法典的规范构成来看，不仅包括关涉民事基本生活的民事规范，也有大量规范涉及法治政府建设的内容。在地方立法中如何有效贯彻民法典，是民法典实施的重要内容之一。民法典在地方立法中的落实，是地方科学立法、民主立法、依法立法的重点，是增强立法系统性、整体性、协同性的试金石。民法典实施五周年之际，对地方立法中的民法典实施情况作出梳理，实有必要。

　　

　　民法典在江浙沪地方立法中

　　

　　民法典颁布以来，各地的地方立法也相继进入快车道。以江浙沪地区为例，2020年6月至今，浙江省省级修正地方性法规93部，修订地方性法规15部，新制定地方性法规48部，废止地方性法规19部；江苏省省级修正地方性法规112部，修订地方性法规26部，新制定地方性法规53部，废止地方性法规30部；上海市市级修正地方性法规92部，修订地方性法规18部，新制定地方性法规59部，废止地方性法规11部。这些地方立法不仅数量上占优势，而且横跨营商环境提升、资源节约与环境保护、老年人与残疾人权益保护、行业促进、公共安全维护、文明行为促进等诸多领域，恰与民法典的价值追求和规范内容密切相关，为观察民法典如何在地方立法中实施提供了丰富样本。

　　

　　

　　民法典在地方立法中实施的方式主要有三种，分别是地方立法对民法典的重复、细化和调整。

　　地方立法对民法典的重复。这种方式是将民法典的规定重现，如《江苏省知识产权促进和保护条例》第2条完全承袭民法典第123条第2款。条文表述不完全一致也可能构成重复，如《江苏省城市房地产交易管理条例》第37条第2款规定：“因房地产中介服务机构的过错，造成当事人损失的，中介服务机构应当承担相应的法律责任。”该规定仅是将责任主体细化为房地产中介服务机构，并未在民法典中介合同相关规定基础上做有意义的深化，同样属于对民法典第929条第1款的重复。

　　地方立法对民法典的细化。地方立法对民法典的细化还可以进一步分为原则细化和规则细化。原则细化表现为要求一般民事主体或特定领域的经营者依民法典原则开展民事活动，是进一步彰显民法典理念与精神的重要形式。地方立法实践中的原则细化涉及的民法典原则主要有诚信原则（如《丽水市文明行为促进条例》第6条）、绿色原则（如《浙江省快递业促进条例》第三章、《浙江省绿色低碳转型促进条例》、《中国（江苏）自由贸易试验区条例》第49条）、平等原则（如《浙江省优化营商环境条例》第9条第1款）。也有总则外其他各分编所确立的原则，如婚姻家庭编中第1041条的老年人及残疾人权益保障原则（《温州市全民阅读促进条例》第28、29条）等。从效力上来看，地方立法中经原则细化而制定的规范大多仅具有倡导性，少部分情形下也可导向行政责任，这在绿色原则的细化中体现得最为明显。

　　规则细化则是在民法典规则性规范的基础上有所深入，包括“不确定概念具体化”和“小前提确定”。不确定概念具体化的典型例子如根据民法典第654条，供水人和供气人对逾期不付费的用户中止供应前须催告后等待合理期限并事先通知。其中，“合理期限”和“事先”均为不确定概念。《苏州市供水条例》第33条将二者分别确定为15日和48小时，《宁波市燃气管理条例》第41条将前者确定为30日，并区分非居民用户和居民用户将后者依次确定为3日和10日以上。小前提确定的典型例子如民法典第278条第1款第7项将“改建、重建建筑物及其附属设施”规定为由业主共同决定的事项，判断一项具体工程是否属于“改建、重建建筑物及其附属设施”便是法律适用中确定小前提的过程。对此，《常州市电梯安全管理条例》第24条将在用住宅电梯安装刷卡系统归入其中，《杭州市老旧小区住宅加装电梯管理办法》将老旧小区住宅加装电梯归入其中。

　　地方立法对民法典的调整。这种方式是对民法典规则性规范予以增减，典型如对兜底性条款的补白，是立法者在难以穷尽全部情形时授权司法机关从事的、更接近立法的工作。各地物业管理条例对民法典第278条的修改为其范例。民法典第278条第1款列明应由业主共同决定的八种事项以及这些事项的表决规则，并设定“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”的兜底条款。各地物业管理条例均在此基础上予以增加。如《宁波市住宅小区物业管理条例》第17条增设“物业管理经营用房、停车收费泊位等共有部分的经营方式、经营收益的用途和分配，以及财务管理主体和相关管理制度”“审查通过物业服务合同”“业主大会、业主委员会运作经费预算”和“授权业主委员会为维护业主共同权益的需要依法提起诉讼”四项。《湖州市物业管理条例》第15条增设“设立业主委员会候补委员制度”“聘请执行秘书、财务人员等”和“确定有关人员的报酬或者补贴”三项。

　　

　　

　　对民法典实施的积极意义。一方面，可以促进民法典价值理念的进一步实现。民法的核心功能在于对民事法律关系的调整，除大量裁判规范外，民法典中还有许多指明其理念与精神的其他规范，它们共同彰显了民法典的价值追求。但囿于民法典的内容抽象性和条文有限性，具体落实这些价值理念的任务还需要由地方立法或其他立法完成。另一方面，可以更好地发挥民法典的行为指引功能。民法典对民事关系的调整既直接表现为对纠纷和争议的化解，也间接表现为民事主体可根据民法典对自身行为作出安排，此即民法典的行为指引功能。地方立法基于其普遍适用性可以更好地发挥行为指引功能，使民事主体形成稳定预期，有利于促成交易、减少纠纷。

　　对地方立法的意义。地方立法所包含的内容主要有三项，分别是地方各级公权力机关应当如何作为以保障地方事务的发展及法律与行政法规在地方的实施，民事主体应当如何行为以促进地方事务的发展和法律行政法规在地方的实施，以及相对应的行政责任。民法典在地方立法中的实施则主要涉及第二点。正是通过民法典的实施，地方立法保证了自身的价值追求与上位法的一致性，保持了规范内容完整性和体系性，体现了立法系统性、整体性和协同性的要求。

　　

　　减少不必要的重复。立法法规定了地方立法的“不重复原则”。这一原则主要是指减少地方立法对上位法不必要的重复，存在正当理由的必要重复则可予以保留。这些正当理由包括确保规范结构完整性而重复部分总则性条款、为明确其他条款的适用而重复说明性及限制性条款等。典型如《江苏省知识产权促进和保护条例》第2条关于知识产权客体的规定，虽然重复了民法典第123条第2款，但考虑到该法乃专为省内知识产权促进和保护所设，这一重复性规定发挥着保证规范结构完整性的作用，可将其认定为必要的重复。相反，不必要的重复则会对地方立法的科学性造成潜在危害，可能因错漏而引发法律规范间的矛盾。在民法典的地方立法实施中，不必要重复上位法的情况依然存在。如民法典第497条第2项仅将不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利的格式条款规定为无效，但《宁波市机动车维修业管理条例》第15条第2款和《江苏省机动车维修管理条例》第13条第3款针对机动车维修经营者提供的格式条款均无“不合理地”这一限制，导致地方立法严于民法典。在备案审查实践中，是否与民法典相抵触是审查重点之一。在2021年备案审查工作中，就有地方立法因限制业主参选业主委员会委员资格与民法典规定相抵触而被沟通修改。

　　妥当运用细化方式。并非民法典中的所有规则均可由地方立法予以细化，典型如民事责任的承担问题。原因在于，民法典中的民事责任形式多样，最终的责任承担取决于当事人的诉请和个案情况。地方立法对此予以一般性细化，不仅可能与当事人的意思相背，甚至还会产生误导作用。如《宁波市机动车维修业管理条例》和《江苏省机动车维修管理条例》均规定，因维修造成机动车无法正常使用的，维修者要及时无偿返修；机动车同一故障或者维修项目经两次修理仍不能正常使用的，前者要求托修人返还费用，后者则要求托修人联系其他机动车维修经营者修理，并承担修理费。然而，无偿返修仅是多种责任承担方式之一的“重作”，消费者很可能因不信任该维修者而不予选择；返还费用则须以当事人选择合同解除为前提，联系其他修理者在民法典中更是缺乏依据。相较而言，更为科学的选择是转向原则细化，仅概括性提出对维修经营者的一般行为要求。

　　协调好与司法权的关系。规则细化本质上是法律适用过程的一部分，是法官在民事案件审理中的权责内容。地方立法对此作出规定，会面临法官如何看待地方性立法中这一规定的问题。地方立法者在制定此类规范前应与司法机关充分沟通，司法机关可根据其审判经验给出建议，以明确哪些问题宜由地方立法规定，应具体化到什么程度。由此，地方立法和司法机关主导的法律适用之间便形成一种良性互动。司法机关通过其审判经验提升地方立法科学性，地方立法通过发挥行为指引功能减少相关纠纷的发生。

　　谨慎使用调整方式。基于法律保留原则，地方立法对民法典的实施多是执行性立法，但调整方式应是对民法典规则内容的增减而更接近于创制性立法。一旦增减的内容涉及立法法第11条意义上的民事基本制度，便可能逾越立法权。典型如民法典第278条第1款虽是在当事人未做相反约定时补充当事人意思自治的任意性规范，却与业主大会决议的效力紧密相连，相关事项未由全体业主表决的可能导致决议被撤销。也正是因与法律行为效力的关联，民法典第278条第1款可被归入立法法第11条的民事基本制度。地方立法对该款内容的增加即存在逾越立法权的危险。但地方立法并无调整民法典规则的立法需求，更多是利用调整的形式来实现倡导性或建议性功能，完全可以考虑通过下文所述的其他更合适的方式来达成该目的。

　　优化立法用语表述。为尽可能使地方立法中涉及民事基本制度的内容有效，应将其解释为管理性强制规定或倡导性规范。如《杭州市燃气管理条例》第14条第1款要求燃气经营者和燃气用户签订书面合同的规定，即应解释为倡导性规范，而非创设新的要式合同。同样，地方立法中对民法典第278条的调整，也应解释为不与业主大会决议的效力相关联。但这种事后的补救办法无法阻止地方立法的科学性和行为指引功能被削弱。更可取的方式是，在地方立法制定时优化用语表述，使之与地方立法权相适配。一方面，若旨在通过公法手段管制民事活动，虽可使用“应当”“不得”的字样，但须一并规定关联的行政责任；另一方面，对于纯粹的倡导性规范，使用“可以”“鼓励”等表达方式，如《温州市家政服务条例》第8条第2款规定“鼓励以书面形式订立家政服务合同”。相应地，物业管理条例中对民法典第278条的调整也可另设一个新条文，使之独立于民法典第278条本身的列举内容和效力，成为指导业主规范制定业主大会议事规则的建议性规范。

　　（周江洪系浙江大学副校长、浙江大学光华法学院教授，中国法学会民法学研究会常务理事；张博文系浙江理工大学法学与人文学院讲师 ）

　　● 责任编辑：孙雅南