加强宪法实施 全力推进“十五五”规划有效落实

　　“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，将“全面依法治国有效实施”作为“十四五”时期重大成就予以肯定，在确立“以经济建设为中心”的时代主题背景下，进一步强调了法治对经济建设和中国式现代化的重要保障作用，明确提出“十五五”时期要“建设法治经济、信用经济”。从“一五”计划到“十五五”规划，我国五年规划（计划）体系与社会主义法治建设始终同向同行、互促共进。在基本实现社会主义现代化的关键时期，深入贯彻党的二十届三中全会“法治是中国式现代化的重要保障”的论断，从全面系统有效地依法完成国家的根本任务出发，以宪法实施为抓手推进“十五五”规划落地，既是历史经验的传承延续，更是时代发展的必然要求。

　　

　　

　　自1953年“一五”计划启动以来，我国十余个五年规划（计划）的制定与实施历程，同步见证了社会主义法治建设从无到有、从弱到强的发展轨迹。不同历史时期的规划（计划）因时代任务差异，对法治建设的关注重点各有侧重，形成了与经济社会发展相适应的法治推进路径。

　　“一五”至“五五”时期（1953-1980年）是法治建设的奠基起步阶段，计划以“法制工具化”为核心特征。这一时期我国处于工业化初创和制度建立期，“一五”计划明确提出“建立必要的法制”以保障重点项目建设，围绕土地改革、公私合营等重大政策出台了一系列单行法规。“三五”“四五”时期虽受特殊历史环境影响，但计划仍保留了“维护生产秩序”“保障劳动者权益”等法制相关内容，凸显了法治在巩固政权、稳定社会中的基础作用。这一阶段的法治建设虽未形成完整体系，但为后续发展积累了制度经验。

　　“六五”至“十五”时期（1981-2005年）是法治建设的体系探索阶段，计划以“法制规范化”为主要方向。改革开放后，“六五”计划首次将“加强社会主义法制”单列章节，提出“做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，标志着法治建设正式纳入国家发展全局。“八五”“九五”时期，计划进一步聚焦市场经济法制建设，明确要“完善经济法规体系”“规范市场主体行为”，适应了社会主义市场经济体制建立的迫切需求。“十五”计划提出“建设社会主义法治国家”目标，将依法行政、公正司法纳入规划重点，法治建设开始向多领域拓展。这一阶段，计划推动了民法通则、公司法等一批基础性法律出台，法治对经济发展的保障作用初步显现。

　　“十一五”至“十四五”时期（2006-2025年）是法治建设的全面提升阶段。从“十一五”（2006-2010年）开始，“五年计划”改为“五年规划”。规划以“法治现代化”为核心目标。“十一五”规划首次使用“法治政府”概念，“十二五”规划强调“完善中国特色社会主义法律体系”，“十三五”规划提出“全面推进法治中国建设”，法治建设从局部探索转向系统推进。“十四五”规划更是将“全面依法治国”作为主要目标，明确“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，一体建设法治国家、法治政府、法治社会”的任务，与国家治理体系和治理能力现代化要求高度契合。这一时期，规划推动了民法典编纂、国家安全法修订等重大立法，法治实施、监督、保障体系逐步完善，为经济社会持续健康发展提供了坚实支撑。

　　七十余年的历史实践清晰表明，五年规划（计划）既是法治建设的“晴雨表”，反映不同时代的法治需求；更是法治发展的“助推器”，通过顶层设计引领法治建设方向。而法治建设始终以制度刚性保障规划（计划）实施，确保国家发展战略不偏离航向，二者形成了“规划引领法治、法治保障规划”的良性互动格局。

　　

　　

　　法治与五年规划作为国家治理的重要工具，存在深刻的内在逻辑关联。规划为法治建设提供实践场景和发展动力，法治为规划实施注入制度刚性和稳定预期，这种双向赋能关系完美地统一在作为根本法的宪法规定中，并在长期实践中不断深化，成为中国特色社会主义制度优势的重要体现。

　　规划对法治建设的推动作用体现在三个维度。其一，规划明确法治建设的阶段性目标，为法治发展锚定方向。如“十五五”规划建议提出“完善中国特色社会主义法治体系”的目标，与党的二十届三中全会“社会主义法治国家建设达到更高水平”的部署形成呼应，直接引领下一阶段法治改革重点。其二，规划聚焦实践中的法治短板，推动法律制度创新。从“一五”时期围绕工业化的专项立法，到“十四五”时期针对新质生产力的制度供给，规划始终引导法治资源向国家发展重点领域集聚。其三，规划强化法治实施的系统协同，提升治理效能。我国通过统一规划体系推动规划管理法治化，促进了立法、执法、司法等环节的协调联动，使法治建设更具整体性。

　　法治对规划实施的保障功能贯穿全程。在规划编制阶段，法治提供程序规范，确保规划科学性。我国逐步建立的规划编制听证、论证等制度，以及正在推进的国家发展规划立法，使规划制定过程始终在法治轨道上运行，避免决策随意性。在规划实施阶段，法治提供执行保障，确保政策落地见效。新时代以来，通过完善公平竞争审查制度、健全行政执法与刑事司法衔接机制等，有效破解了规划实施中的“中梗阻”问题，保障了重大战略部署的贯彻落实。在规划评估阶段，法治提供监督依据，确保目标达成。我国已建立的规划实施监测评估、问责考核等制度，以法律刚性约束倒逼责任落实，使规划从“纸上蓝图”变为“现实成果”。

　　

　　“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，面临的国际环境复杂严峻，国内改革发展任务艰巨繁重。党的二十届三中全会强调“法治是中国式现代化的重要保障”，党的二十届四中全会部署“推进社会主义民主法治建设”，为“十五五”规划实施中的法治建设指明了方向。其中，宪法作为国家根本法，在保障规划实施中具有不可替代的作用。“十五五”规划明确规定：“加强宪法法律实施和监督，完善维护国家法治统一制度机制。”上述规定突出了以宪法法律实施和监督来引领国家法治统一的政策主张和制度要求，是“十五五”规划实施重要的指导方针。我国现行宪法序言最后一个自然段明确规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”宪法在规定国家的根本制度方面的作用是耳熟能详、众所周知的。例如，我国宪法文本全面系统地规定了我国的根本政治制度人民代表大会制度的组成、活动原则、运行机制和重要作用，“制度化”的宪法在宪法实施中受到了前所未有的关注。但是，宪法确立了国家的“根本任务”这个功能是长期被忽视的。事实上，五年规划的制定和实施其行为性质属于宪法所确立的国家根本任务的部署和实施，五年规划是国家履行宪法实施职责的重要表现形式，是通过五年规划来具体落实宪法文本中所要求的国家和政府应当承担的宪法职责和义务，因此，宪法与“规划”具有密切和内在的逻辑联系。实施五年规划本身就是宪法实施的重要途径和方式，是对“任务型宪法”的有效关注。

　　宪法实施是“十五五”规划合法性和合宪性的根本保障。宪法明确规定了国家发展的根本任务、指导思想和奋斗目标，“十五五”规划建议提出的“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”等内容，正是宪法精神的具体体现。只有通过健全宪法实施制度，将规划目标、任务、措施纳入宪法框架，才能确保规划符合国家根本法要求，获得最广泛的政治认同和社会共识。从实践来看，无论是“十五五”规划强调的“发展新质生产力”，还是“建设现代化经济体系”，都需要以宪法关于社会主义经济制度的规定为根本遵循，确保改革发展不偏离社会主义方向。

　　宪法实施是破解“十五五”规划实施难题的关键抓手。“十五五”规划明确指出，我国发展面临“有效需求不足”“新旧动能转换任务艰巨”“重点领域还有风险隐患”等挑战。这些问题的解决，离不开宪法实施的制度支撑。通过落实宪法关于经营主体平等保护的规定，可优化营商环境，激发市场活力；通过实施宪法关于科技创新的相关条款，可完善知识产权保护制度，推动科技自立自强；通过践行宪法关于生态文明的要求，可健全绿色发展法律体系，助力碳达峰碳中和目标实现。党的二十届三中全会提出“必须全面贯彻实施宪法”，本质上就是要以宪法实施为核心，破解规划实施中的体制机制障碍。

　　宪法实施是衔接多重政策要求的枢纽载体。“十五五”规划实施需统筹落实党的二十届三中、四中全会等多重政策部署，而宪法正是这些政策的根本遵循。党的二十届三中全会提出的“重大改革于法有据”原则，要求“十五五”时期的改革举措必须符合宪法规定；党的二十届四中全会部署的“推进社会主义民主法治建设”，需要通过宪法规定的全过程人民民主制度来实现。宪法实施能够将分散的政策要求整合为系统的制度保障，使“十五五”规划实施中的法治改革、创新举措形成合力，避免政策碎片化。可以说，抓住宪法实施这个“牛鼻子”，就能打通法治保障规划实施的“最后一公里”。

　　

　　

　　“十五五”规划建议提出“坚持全面深化改革”“坚持有效市场和有为政府相结合”等原则，为以法治保障规划实施划定了重点领域。结合党的二十届三中、四中全会精神，需从立法、执法、司法、守法等环节协同发力，以宪法实施引领法治改革创新，确保规划实施的科学性、规范性和实效性。

　　完善宪法实施机制，筑牢规划实施制度根基。宪法实施的制度化、规范化是保障规划落地的首要任务，规划本身就是宪法所规定的国家的根本任务在政策和实践层面的具体体现，制定和实施五年规划，本身就是实施宪法。要建立“十五五”规划与宪法实施的衔接机制，对规划中的重大举措开展合宪性审查，确保符合宪法精神和原则。落实党的二十届三中全会“完善中国特色社会主义法治体系”要求，重点健全宪法解释制度，针对规划实施中涉及的产权保护、市场准入、公平竞争等重大问题，及时作出宪法解释，明晰法律边界。借鉴国家发展规划法立法经验，将宪法关于规划制定、实施、监督的要求转化为具体制度，建立规划合宪性评估指标体系，使宪法实施贯穿规划全生命周期。

　　深化法治领域改革，破解规划实施体制障碍。“十五五”规划建议强调“聚焦制约高质量发展的体制机制障碍”，推进改革，法治改革必须精准发力。在立法领域，围绕发展新质生产力、构建新发展格局等规划重点，建立“立改废释”快速响应机制，及时制定数字经济、绿色金融、人工智能等新兴领域法律法规，弥补制度空白。落实“科学立法”要求，扩大规划相关立法的公众参与，健全基层立法联系点制度，使法律更好反映规划实施中的实践需求。在执法领域，深化行政执法体制改革，按照规划部署整合执法资源，建立跨领域跨部门联合执法机制，重点规范市场监管、生态环境等与规划实施密切相关领域的执法行为，避免选择性执法、随意性执法。

　　强化司法保障功能，维护规划实施法治权威。司法是保障规划实施的重要防线，必须提升司法服务能力。围绕规划提出的“全国统一大市场建设纵深推进”目标，加强知识产权、反垄断、反不正当竞争司法保护，依法审理破坏市场秩序案件，维护公平竞争的市场环境。针对规划实施中的民生保障短板，加大教育、医疗、就业等领域的司法投入，健全公益诉讼制度，依法维护群众在规划实施中的合法权益。落实党的二十届三中全会“健全行政执法监督体制机制”要求，建立规划实施相关案件的司法监督机制，对行政机关不作为、乱作为影响规划实施的行为，依法督促整改，确保行政权始终在法治轨道上运行。加强涉外司法工作，健全反制裁、反干预、反“长臂管辖”机制，为规划中的高水平对外开放提供司法保障。

　　推进全民守法普法，凝聚规划实施社会共识。“十五五”规划的有效实施离不开全社会的共同参与，必须夯实守法基础。将宪法宣传教育纳入规划实施全过程，结合“八五”普法规划，开展针对性普法活动，重点解读与规划相关的法律法规，使群众明确自身在规划实施中的权利义务。落实“建设法治经济、信用经济”要求，健全社会信用体系，将遵守规划相关法律法规情况纳入信用评价，实施联合激励惩戒，引导经营主体依法参与规划实施。发挥基层治理作用，将规划实施中的法治要求融入村规民约、居民公约，通过村民议事会、居民听证会等形式，推动规划相关法律规定在基层落地生根。加强法治文化建设，结合中华优秀传统法律文化，打造规划法治文化品牌，使依法推进规划实施成为全社会的自觉行动。

　　

　　

　　从“一五”计划到“十五五”规划，社会主义法治建设与五年规划实施的互动历程，深刻揭示了“法治兴则国兴，法治强则国强”“宪法强则规划强”的历史规律。“十五五”时期作为基本实现社会主义现代化的关键阶段，面临的风险挑战前所未有，对法治保障的要求也更为迫切。

　　“一个现代化国家必然是法治国家”。只要我们深入贯彻党的二十届三中、四中全会精神，牢牢把握宪法实施这个根本抓手，通过法治改革破解体制障碍，通过法治创新激发制度活力，就一定能确保“十五五”规划有效实施，推动中国式现代化迈出更加坚实的步伐。在这一进程中，法治建设也将不断迈向新高度，为实现第二个百年奋斗目标提供更加有力的保障。

　　〔作者系中国法学会副会长、中国法学会宪法学研究会常务副会长。本文系中国社会科学院重大创新项目“涉外法律法规体系和法治实施体系研究”（2024YZD012）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：张怡静