边疆民族地区基层治理现代化的创新答卷

　　综治中心作为基层社会治安综合治理的综合性枢纽，其规范化建设与实体化运行是破解基层治理“矛盾难化解、风险难防控、服务难落地”等问题的关键抓手。云南省普洱市作为边疆民族地区，受地理区位、经济发展水平及民族构成影响，基层治理面临“对象复杂化、矛盾多元化、资源分散化、治理单一化”等挑战。普洱市严格落实党中央及云南省委部署要求，主动创新实践，一体推进市县乡村四级综治中心建设。

　　建设中，普洱市充分结合边疆民族地区特点，形成差异化布局：场所设置聚焦便利性，选址于群众易见易达区域，划分群众接待大厅、调解室、分析研判室等功能区域。人员入驻采用“政法单位常驻+行业单位轮驻+群团组织随驻”模式，高效整合多方力量。功能定位分层明确，市级综治中心侧重统筹协调，县级侧重组织实施，乡级侧重实战处置，村级侧重发现问题与服务群众。同时，健全矛盾风险“排查-受理-评估-交办-督促-反馈”闭环机制，以源头治理为导向，通过调解前置与多元解纷，推动矛盾风险实质化解。

　　普洱市综治中心建设运行的

　　

　　以精准普法与综合治理为抓手，强化矛盾纠纷源头防范。从源头上减少矛盾产生，精准化的法治意识培育是其中的关键环节，可有效避免矛盾积淀为长期隐患。传统普法多采用“摆摊设点宣传、资料分发、干部单向说教”的“老三样”，效果有限。如今需转向“精准滴灌+扫盲式”模式，按群众需求提供个性化服务。从普洱市综治中心规范化建设实体化运行可见，多数矛盾源于“不知法”。例如，农民工因不熟悉劳动合同法律条款陷入劳资纠纷，业主因对物业服务权利义务认知模糊引发物业纠纷，此类矛盾通过精准普法提前介入即可源头化解。据此，普洱市各级综治中心推动传统“摆摊式”普法向“精准滴灌”模式转型，构建起多维度、高效率的普法体系，具体实践路径如下：

　　一是内容精准化，针对不同群体开展差异化普法，对企业重点宣传劳动合同法、民营经济促进法等与经营管理相关的法律法规，面向老年人重点宣传电信网络诈骗防范、养老权益保障等内容，提升其风险防范意识。澜沧拉祜族自治县综治中心通过短视频形式普及法律知识，累计点击量超10万次，带动当地涉民事纠纷数量较往年同期减少约20%，充分体现了精准化普法的实践成效。二是实现方式场景化，普洱市各级综治中心统筹政法单位、法学会等专业力量，协调“法治副村长”“法治副校长”“法律明白人”等基层力量，重点开展“模拟法庭进社区”“法治进基层”“法律情景剧巡演”“巡回法庭走边关”等活动，将抽象的法律条款变成具体的案例，实现“以案释法”“以案说法”“以案警示”“以案促治”。三是效果可视化，综治中心构建“普法投入—纠纷减少”的量化评估指标体系，通过数据分析直观呈现普法工作对矛盾预防的作用。宁洱哈尼族彝族自治县综治中心通过数据分析发现，普法密度和群众覆盖率比较高的社区，民间纠纷的发生率要比其他社区平均低35%左右。

　　以健全协同配合机制为重点，推进矛盾纠纷多元化解。各级综治中心破解传统治理中“各司其事、互不衔接”的碎片化难题。通过统揽统筹、协调推进，打造“分层递进、有机衔接”的多元化解体系，成为基层矛盾纠纷法治化解决的重要抓手。

　　在基础层面，依托村（社区）综治中心协调各村（社区）网格员、楼栋长（小组长）构成“第一防线”，以人民调解的方式，第一时间将邻里纠纷等简单案件进行调处，据普洱市综治中心统计，此类案件的化解率保持在70%以上；在专业层面，县（区）综治中心建立婚姻家庭类、经济纠纷类等专业调解室，组织律师、心理咨询师、家事法官等专业力量入驻；在联动层面，针对跨部门、跨领域难题，启动“综治中心+政法单位+行业部门+专家智库”联席协商机制予以化解。例如，思茅区普洱思茅工业园区企业与村民因环保问题发生纠纷，通过综治中心的联动调处，最终通过“企业技改+生态补偿”方案促成两者的利益共享。

　　此外，普洱市各级综治中心还建立“调解协议履行跟踪”制度，通过“以案定补”“以奖代补”机制鼓励各级调解机构发挥实质性作用。对拒不履行的纠纷，引导当事人向法院申请司法确认或强制执行。以孟连傣族拉祜族佤族自治县某装修合同纠纷为例，经综治中心调解达成协议后，装修公司拒绝履行，中心及时协助当事人向法院申请强制执行，有效维护了当事人合法权益，实现了调解与司法程序的有效衔接。

　　以构建共建共治共享体系为方向，深化社会治安综合治理。当前基层社会治安综合治理面临的问题是“政府力量有限性”与“治理需求无限性”的不均衡。而共建共治共享模式通过整合多元主体资源、激活群众参与活力，推动治理格局从“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”向深度融合的“治理共同体”转型。综治中心不再是单一的“管理平台”，而是培育“治理共同体”的关键载体。普洱市各级综治中心从“共建、共治、共享”三个维度发力，推动社会治安综合治理体系创新。

　　在“共建”维度，普洱市各级综治中心以“政府购买服务”引入专业社会力量，补充治理资源。中心城区综治中心委托第三方社工机构帮扶社区矫正对象，再犯罪率降低25%；引入律师参与涉法涉诉信访，息诉服判率提升20%；协调商事仲裁机构入驻，优化商事纠纷解决流程，有效提升处置效率。在“共治”维度，聚焦培育基层自治队伍，激发群众参与主动性。综治中心牵头组建“平安志愿者”“基层治理队”“家庭互助委员会”“治安中心户”等队伍，引导群众参与治安巡逻、隐患排查、矛盾调解。例如思茅区思茅街道，200余名平安志愿者年均服务超2万小时，助力街道盗窃案件同比降30%，凸显群众“治理主体”价值。在“共享”维度，推动治理成果转化为群众可感知的福祉，强化“利益共同体”认同。一方面，推进“雪亮工程”“综治视联网”建设，实现辖区监控全覆盖，引导群众自愿安装家庭监控，构建“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的视频监控网络。另一方面，公开监督处置流程、及时回应诉求，推动治理透明化与成果普惠化，实现“指挥调度高效联动”与“线上线下诉求闭环解决”目标。

　　此外，综治中心通过实践推动治理关系从“治理者与被治理者”向“利益共同体”转变，形成多元主体齐抓共管格局。如普洱边境贸易合作区综治中心组织企业、职工与公安部门共同签订园区安全公约，企业安保投入提高15%，群众满意度达到90%，营造“平安共建、成果共享”生态。孟连口岸陇海村民小组以“综治中心+中心户长+网格化”模式，整合边境群众力量，打造边境平安幸福村样板。

　　

　　

　　普洱市积极构建“物理空间集中+人员力量聚合+数字平台联动”的综治中心，通过多维度探索破解基层治理难题，精准回应基层治理需求，明晰建设运行的价值追求，推动基层治理效能最大化。

　　秉持群众路线，构建“服务+治理”综合模式。群众路线是社会治安综合治理的根本遵循和价值导向，强调“一切为了群众，一切依靠群众”，要求综治中心超越传统“单向管控”思维，构建“服务+治理”“管理+服务”模式。普洱市各级综治中心在实践中发现，群众诉求具有多元性，以往“条块分割、职能分散”的管理方式难以应对，因此将群众路线落实为“三个闭环”。需求收集闭环：通过村（社区）干部和网格员日常走访、“民情恳谈会”等机制，归集分散诉求，统一推进登记受理、协调化解。例如，思茅区思茅街道综治中心年均接到群众诉求4800多件。协同处置闭环：针对归集的诉求，按“前台受理、后台分流、限时办结”要求，明确“管行业必须管矛盾风险”的责任原则，将各行业主管单位纳入处置责任体系，界定权责范围与办理时限，杜绝“踢皮球”“推诿扯皮”，实现“受理-处置”无缝衔接。效果反馈闭环：推行“一事一评”机制，将群众满意度纳入各部门综治工作考核指标，作为绩效评价重要依据。同时，培育乡贤理事会、治安志愿服务队等自治组织，通过村居民自治和议事协商化解矛盾，并实时跟踪回访，防止矛盾反弹升级。例如，思茅区思茅街道老街社区的“个人调解工作室”纠纷化解率达90%，成功将“治理对象”转变为“治理主体”，印证了“治理主体多元化”理论的实践价值。

　　坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善基层治理长效机制。“枫桥经验”随治理实践不断丰富，从最初“矛盾不上交”，发展为“党建引领、多治融合”的系统性治理模式，再到当前综治中心“一站式受理、一揽子调处、全链条解决”的服务机制，核心逻辑与综治中心“统筹协调、多元联动、高效处置”的功能定位高度契合。面对基层治理资源有限、力量分散的困境，“群众参与，就地化解”为综治中心提供了破局思路，助力构建“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的长效机制。在矛盾化解层面：牢固树立“矛盾不上交”理念，落实“分级负责，就地处置”原则，构建“前端预防、中端化解、末端处置”全链条解纷机制。简单纠纷由村（社区）调解员现场调处；复杂纠纷启动“中心吹哨、部门报到”协同机制；疑难纠纷由县级综治中心统筹，引入律师、心理咨询师等专业力量。例如，思茅区龙潭乡综治中心通过该机制，半年内成功解决矛盾纠纷50余件，矛盾就地化解率达95%，信访总量下降10%，治安警情下降15%。在风险防控层面：推动风险防控理念从“事后处置”转向“源头预防+事中控制”的全周期治理，通过“网格员日常排查+大数据分析预警+领导干部包保”机制，对婚恋、经济等纠纷高发领域实施重点包案与实质性化解。例如，思茅区综治中心已识别并介入20余起“民转刑”“刑转命”高风险隐患，实现提前化解与稳控，有效维护基层稳定。

　　推进源头治理，优化司法资源使用效能。源头治理主张以非诉讼、非对抗方式实质性化解矛盾，压降诉讼案件数量。综治中心“分流疏导、多元化解”的功能与其理念高度契合，能有效缓解“案多人少”“诉讼周期长、成本高”的问题，发挥“过滤缓冲”的闸阀作用。普洱市以各级综治中心为平台枢纽，推动非诉讼纠纷解决机制落地：建立“诉前调解+司法确认”机制，法院派出专业法官、法官助理及优选书记员常驻综治中心，对诉前达成的调解协议直接予以司法确认，赋予强制执行力，既保障非诉讼解纷结果的权威性，又避免纠纷再次进入诉讼程序。例如，思茅区综治中心通过该机制年均分流案件400多件，使进入诉讼程序的纠纷减少35%。推行分类施策化解模式，针对劳动争议、物业纠纷等频发且专业性强的纠纷，在思茅区综治中心设立专业性调解委员会，引入民商事仲裁资源，由优秀退休法官、行业专家组成调解队伍，调解成功率达85%以上。搭建“诉调对接”绿色通道，调解失败的案件可优先立案、快速审理，实现“调解-诉讼”闭环衔接。

　　源头治理不仅为司法机关“卸压”，也为群众提供“成本更低、效率更高”的解纷渠道。例如，思茅区某建筑公司拖欠农民工工资，综治中心协调人社部门与劳动争议调解委员会介入，仅用3天便促成双方和解，充分凸显综治中心在源头治理中的显著优势。

　　普洱市通过对现代治理需求的价值回应以及对实践机制的持续优化，形成了“整合资源、多元共治”的社会治安综合治理范式。这不仅是普洱市综治中心规范化建设、实体化运行的缩影，更揭示出社会治理现代化的发展方向：基层治理现代化需在立足现实回应中创新方法，以问题为导向优化治理机制，确保治理举措能够切实解决基层难题。需在深化实践探索中提升效能，通过整合社会资源、推进共建共治共享，构建高效管用的长效治理机制，推动建设更高水平的基层治理体系。

　　（毕超系云南省普洱市委政法委副书记；付子杨系中国政法大学法学专业研究生；杨志杰系云南省普洱市公安局干部）

　　● 责任编辑：王昆