图片 
本刊简介虚拟货币治理路径研究
习近平总书记指出，“坚持统筹金融开放和安全，坚持稳中求进工作总基调”。在数字经济浪潮席卷全球、深刻重塑世界经济格局的大背景下，虚拟货币治理已从单纯的科技金融监管问题，演变为关系国家经济主权、金融系统稳定与安全的全新重要问题。虚拟货币凭借其特有的支付方式，在显著提升跨境支付效率、有力突破以美元为基础的国际资金清算系统限制等方面具有重要价值。为确保虚拟货币规范发展，美国、欧盟、日本以及部分国家和地区已经将其纳入法律监管框架中。
然而，虚拟货币的匿名性、价值波动性以及去中心化等特点，带来了反洗钱、反恐怖融资等监管难题，更对各国货币主权构成了威胁。面对这一挑战，中国作为负责任大国，以习近平总书记多次就金融开放和安全作出的重要指示为根本遵循和行动指南，坚持统筹金融开放和安全，在数字金融时代展现出坚定不移的历史担当和高瞻远瞩的法治智慧，充分发挥“一国两制”制度优势，构建起与依托金融霸权截然不同的科学监管体系。在境内依法全面禁止虚拟货币相关业务活动，以坚定决心筑牢金融安全底线；在境外依托香港国际金融中心的坚实地位和制度优势，推出香港《稳定币条例》，探索虚拟货币监管模式，以科学立法实践为全球虚拟货币监管贡献中国法治方案。
全球虚拟货币治理：
风险显现与规则重构
截至2025年7月，全球加密货币市场的总市值首次突破4万亿美元，在跨境支付领域内产生了重大影响。虚拟货币清算周期可由传统汇款的数日降到秒级，全球平均汇款成本由6%以上，下降到每笔交易不足1美元。以稳定币为例，2024年稳定币全球交易额达到15.6万亿美元，超过了传统支付工具维萨卡和万事达卡的交易量。但是，虚拟货币也对传统货币主权、金融监管体系形成了全方位的挑战。一是威胁国家货币发行权。虚拟货币创造了一种去中心化的数字货币，通过密码学技术确保交易安全、透明且无需传统金融机构作为中介，其可流通性、匿名性特征，冲击了国家法定货币发行权，弱化了中央银行通过货币政策调控宏观经济的能力。二是为非法金融活动提供了便利。正是虚拟货币匿名性特性，为洗钱、恐怖融资、非法跨境资本转移、逃税、网络勒索等犯罪活动提供了便利。2024年全球非法地址接收虚拟货币总价值超过400亿美元，其隐蔽性、跨境性极大增加了执法与司法机构追踪、取证和打击的难度，对全球金融安全和国家安全构成威胁。三是威胁金融体系稳定。大部分无价值锚定的虚拟货币价格波动极为剧烈，比特币曾经1个月内的最大跌幅达40%，缺乏价值支撑的价格极易受到市场情绪、投机炒作和监管政策变化的剧烈影响，充分暴露了虚拟货币价格机制的脆弱性，故不能贸然允许虚拟货币嵌入我国金融体系。
面对虚拟货币带来的多重挑战，全球主要经济体纷纷通过立法构建监管框架，但其规则设计与实践效果呈现显著差异。
美国立法的核心目的是巩固金融霸权。2022年3月，时任美国总统拜登签署关于确保负责任地发展数字资产的行政命令，试图将美国确立为数字资产技术的领导者。2025年1月，美国总统特朗普签署加强美国在数字金融技术领域领导地位的行政命令，进一步将美国打造成虚拟货币世界之都。2025年7月，美国总统特朗普签署指导与建立美国稳定币国家创新法案，核心策略是将稳定币这一虚拟货币纳入现有金融监管框架，确定在美国发行的稳定币锚定美元、美债等资产，进一步巩固美元稳定币的主导地位，持续拓展美元、美债流动性，形成“美元（美债）-稳定币-链上美元流通”的新型数字美元霸权。但是，过度绑定国家债务，可能加剧虚拟货币市场与传统金融体系的风险。
欧盟以统一规则、防控风险为导向。2024年生效的加密资产市场监管法案成为全球首个综合性加密资产监管框架，也是迄今为止全球较为全面的虚拟货币监管法案。该法案将虚拟货币分为资产参考代币、电子货币代币和其他加密资产，对其实施分类监管。另外，该法案主要监管虚拟货币发行商和虚拟货币服务商的经营活动，包括主体设立、虚拟货币发行等商业活动。本质上看，以该法案为基础的欧盟监管框架是在既有的、以美元为主导的全球金融霸权体系内寻求突破空间，无法改变美元虚拟货币主导地位，难以撼动美国的数字金融霸权。
其他国家虽然有相关立法，但受限于监管能力、市场深度和国际地位，成效普遍不够显著：一方面，以美元为价值锚定基础的虚拟货币，即美元稳定币在拉美等地区的跨境支付中使用占比高，本币主权被削弱，阿根廷等国甚至开始出现美元稳定币替代本币现象。另一方面，虚拟货币跨境流动加剧资本外流，冲击外汇储备安全。
上述国家虽然在虚拟货币治理方面呈现出一定共同点，如强化反洗钱与反恐怖融资，承认虚拟货币在经济发展中的积极作用，以及对不同种类的虚拟货币实行分类监管，但是总体来讲仍存在地域性差异。面对全球虚拟货币治理的区别和挑战，我国以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持金融要为经济社会发展提供高质量服务，统筹金融开放和安全，积极参与全球金融治理和规则制定，提升全球金融治理话语权，在“一国两制”制度背景下，根据境内外不同实际，探索实践与各自金融体系发展水平相适应的差异化监管路径。
境内监管：
严守底线筑牢金融安全屏障
在我国境内，针对虚拟货币相关业务活动监管主要经历了三个阶段：一是风险识别与监管确立阶段。2009年比特币问世，由于缺乏价值支撑，价格波动极大，实践中风险频发。2013年，中国人民银行等五部门发布了关于防范比特币风险的通知，明确对比特币的监管态度，提出防范比特币可能产生的洗钱风险，禁止金融机构和支付机构开展与比特币相关的业务。二是行为定性与严监管阶段。2017年，中国人民银行等七部门发布关于防范代币发行融资风险的公告，将代币发行行为定性为未经批准非法公开融资的行为并予以明令禁止。后因虚拟货币交易炒作持续扰乱经济金融秩序，滋生赌博、非法集资等违法犯罪行为，2021年，中国人民银行等10部门发布关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知，更进一步明确虚拟货币相关业务活动，如法定货币与虚拟货币兑换业务、虚拟货币之间的兑换业务等，属于非法金融活动，一律严格禁止。三是深化刑事打击涉嫌虚拟货币相关犯罪阶段。2022年，最高人民法院发布修订后的关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释；2024年，最高人民法院、最高人民检察院发布关于办理洗钱刑事案件适用法律若干问题的解释，严厉打击以虚拟货币为工具的非法吸收公众存款、洗钱等犯罪。司法实践上，对在我国境内除单纯持有虚拟货币行为不做违法认定之外，其他虚拟货币相关业务活动均属违法行为。
上述我国境内禁止虚拟货币交易的相关规范，绝不单纯是对技术创新的否定，而是基于维护国家核心利益、保障人民权益，以及承担大国责任，展现大国担当的深刻考量：首先，切实维护货币主权。依据中国人民银行法规定，中华人民共和国的法定货币为人民币，其具备法偿性与强制性的显著特征。虚拟货币去中心化特性，在一定程度上削弱了央行宏观调控能力，对经济金融稳定产生挑战。稳定币具有一定中心化特征，但主要锚定美元。所以，实施境内禁令是捍卫货币主权、维护金融管理秩序的必然选择。其次，彰显以人民为中心的根本立场。虚拟货币价格波动剧烈，市场投机属性突出，国际市场炒作现象十分普遍，风险防控难度大。一般的虚拟货币缺乏有效的价值支撑和稳定机制，易发生剧烈波动并引发市场连锁反应，金融消费者合法权益难以保障。我国通过实施境内禁令，有效隔离了相关风险向传统金融体系的传导，切实守护了人民群众的“钱袋子”，这一审慎监管实践正是维护最广大人民根本利益的体现。最后，积极防范国内国际风险蔓延。虚拟货币具有显著的全球关联性特点，虚拟货币的风险极易通过跨境资本流动、市场情绪蔓延等渠道形成快速传导，一旦危机爆发，不仅会对我国国内金融系统的稳定造成影响，更会对全球金融稳定形成巨大冲击。因此，我国在境内对虚拟货币实施严格监管举措，有力阻断了外部风险向国内的传导路径，体现了对国内金融安全高度负责的态度，更是对全球金融稳定的积极贡献。
初步探索：
监管试点构建治理新路径
香港特别行政区凭借审慎制定货币金融政策，保障金融企业和金融市场的经营自由，并依法进行管理和监督，凭借法治公信力、金融创新力等多重优势，为我国参与全球金融治理提供有利条件。2025年8月1日正式生效的《稳定币条例》，是我国虚拟货币治理的有益尝试，亦是借助香港国际金融中心优势地位，为未来参与制定虚拟货币监管国际规则制度铺垫。
《稳定币条例》在立法层面进行了初期考量：一是以审慎监管筑牢风险防线。《稳定币条例》明确稳定币价值锚定的资产类型，要求发行的稳定币必须由一种或多于一种官方货币作为维持稳定价值的资产，大幅降低了不稳定风险，排除了算法这类高风险维持稳定价值工具。《稳定币条例》专章规定金融管理专员职能，将其概括为应对稳定币风险；规定金融管理专员可为稳定币发行附加条件，进一步保障价值维持资产的安全稳定，确保不发生赎回不能、赎回挤兑等风险。二是确立港币锚定监管原则，全面贯彻行为监管、穿透式监管理念，实现监管全覆盖。稳定币锚定港币，规定在香港发行稳定币，甚至在香港以外的地方发行稳定币，而该稳定币参照港元（不论是完全参照或局部参照），都要纳入《稳定币条例》监管范围。另外，相应的虚拟货币推广活动要纳入《稳定币条例》监管。以上举措在于全面消除监管盲区，对稳定币发行等进行行为监管、穿透式监管，充分维护港币独立地位以及相关民众的合法权益。
香港在虚拟货币监管方面的尝试，绝非一项孤立的金融政策举措，而是能够深度融入并服务于发展大局，具备深远的战略意义与价值。一方面，全力赋能实体经济稳健发展。习近平总书记指出，“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨”。香港具备成熟的金融市场以及《稳定币条例》等规范所提供的坚实法治保障，境内外企业在相关法规的严格监管下，通过规范方式可获得世界各国投资者投资的虚拟货币，为实体企业开拓全新的融资渠道，降低融资成本，进一步激发实体经济的蓬勃活力与创新动能，提升全球竞争力，切实达成金融“活水”精准滴灌实体经济的目标。另一方面，积极为全球贡献中国法治智慧。在数字经济蓬勃发展的时代背景下，世界各国均在积极探索虚拟货币监管的有效途径，力求突破美元虚拟货币的数字霸权。我们依托“一国两制”优势与法治创新精神，为全球虚拟货币监管贡献中国智慧与中国方案，有力推动构建更加公正、合理、高效的国际金融监管体系。
总结与展望：坚持统筹发展和
安全，贡献中国法治智慧
我国坚持以人民为中心的根本立场，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，在筑牢金融风险法治防线的同时，精准平衡金融稳定与科技金融发展。关注第三代互联网和区块链技术带来的底层变革，加强监管科技应用，稳步推进高质效的虚拟货币监管模式探索。这一探索是深入学习贯彻党的二十大和二十届二中、三中、四中全会精神的具体行动，服务于加快构建新发展格局和扩大高水平对外开放的战略部署。通过健全国家安全体系，持续加强金融安全能力建设，坚持高质量发展与高水平安全良性互动，在坚决守住不发生系统性金融风险底线的前提下，稳妥推进科技金融创新，不断提升监管适应性与有效性。
强化虚拟货币治理，不仅关乎国家金融安全，也对推动全球金融治理体系朝着更加公平、合理的方向发展具有重要意义。我国在境内依法实施审慎监管，筑牢安全屏障；在境外依托香港国际金融中心地位开展初步尝试，探索差异化治理路径，充分彰显了中国作为负责任大国的担当。展望未来，在全球数字金融治理体系深刻变革的背景下，我国将继续发挥建设性作用，推动建立更加公正合理的全球治理体系。
〔作者系上海政法学院副教授，上海市委金融委员会办公室法律咨询专家。本文系上海市哲学社会科学规划课题《法经济学视角下互联网金融合规激励监管制度创新研究》（2022BFX010）的研究成果。〕
● 责任编辑：高瀚伟