在法治轨道上推动新型农村集体经济高质量发展

　　亘古至今，在中国这样一个农业大国，农民与土地的关系历来都是根本性问题。我国现行土地制度，特别是农村土地集体所有制，是党领导中国式现代化建设的基础性制度。《中华人民共和国农村集体经济组织法》已于2025年5月1日起施行，为扎实推进二轮土地延包工作提供了坚实法治保障。

　　

　　

　　1925年12月，毛泽东同志通过对中国社会各阶级的分析，指出了中国无产阶级的最广大和最忠实的同盟军是农民，为中国共产党正确认识农民在民主革命中的地位和作用，制定对农民的政策，奠定了重要基础，并坚持不懈在社会主义革命、建设实践中探索领导和组织农民的有效路径。1943年11月29日，毛泽东在《组织起来》的讲话中指出，在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化。新中国成立后，在认真总结土地革命时期初步探索，以及解放战争时期各解放区土改经验基础上，1950年6月，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，开展有领导、有步骤、分阶段的土地改革运动。1951年9月，《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》中要求通过各种农民愿意接受的劳动互助和生产合作形式，逐步引导农民组织起来，走向社会主义集体经济。1955年11月，第一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《农业生产合作社示范章程（草案）》，用法律形式肯定了农业生产合作社的集体性质和逐步联合发展的道路。1958年春，农村开展大规模农田水利建设，对土地连片和人员集中组织管理，党中央决定把小型的农业合作社适当地合并为大社。

　　此后，制定《农村人民公社工作条例（草案）》（简称“农业60条”），并两次进行修订，及时调整农村生产关系，促进农业生产恢复和发展。到1962年底，基本形成“三级所有，队为基础”的农村经营体制。1982年宪法确定了农村土地集体所有制性质。2014年12月，党中央决定实施农村土地“三权分置”改革，调整优化农村社会经济组织结构。各地在改革实践中积极探索新型集体经济实现方式。2025年10月，党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议提出，稳定土地承包关系，稳步推进二轮承包到期后再延长三十年试点。实践表明，完善农村集体产权权能，发展壮大新型集体经济，赋予双层经营体制新的内涵，仍然是进一步深化农村集体经济改革的核心。

　　

　　

　　平罗县位于宁夏北部，自2011年以来，先后承担土地经营管理制度、宅基地制度等30项国家级农村改革试验任务。党的二十届三中全会后，平罗县进一步统筹各项改革措施，不断增强农村改革的系统性、整体性、协同性。

　　党建引领，“人”心归属集体。平罗县在推进改革中，着力强化基层党组织政治功能，在村党支部引领下，不断完善利益分配机制，为集体经济组织成员配发30.18万股，最大限度调动农民推动集体经济改革的积极性。通过加大农村人居环境改造，加强集体资产审计监督，在统筹推进生产生活生态空间治理和基层社会治理中，系统提升民众的集体归属感。同时，充分运用全国人大基层立法联系点平台，通过立法过程凝聚人心归属集体，多项改革经验被有关政策文件和法律法规吸收。

　　因势利导，“地”权合作经营。平罗县采取统一运作、集中调整、互换并地的方式推进“一块田”改革，通过“承包权不变、经营权连片”，实现了土地经营由细碎分散向规模集约转变。同时，结合高标准农田建设，新增耕地、节约用水均在25%以上。全县1819个新型农业经营主体流转土地64.29万亩，占确权耕地面积的53%，有效带动了小农户与现代农业有机衔接。

　　积极顺应，“户”籍城镇集聚。土地联产承包经营解放了劳动力，助推了“人”的城镇化。平罗县1998年实施第二轮土地承包时，农村户籍人口20.5万人，人均确权耕地2.1亩。到2023年，农村常住人口降至10.43万人，但新增耕地72.41万亩。面对“地”多了，“人”少了的新情况，平罗县积极顺应城乡融合发展趋势，稳慎推进户籍制度改革，城镇化率已由1998年的11.8%，提高到2024年的53.67%。

　　分置改革，“宅”“房”县域统筹。平罗县依据规划，结合推进“千万工程”，将全县144个行政村、1079个自然村优化调整为亟待提升、城乡融合、整治改善和搬迁撤并四大类，打破乡镇村组界限允许符合条件的农户在全县规划保留村庄范围内申请使用宅基地。坚持“一户一宅，面积法定”原则，退出农户可保留资格权进城购房，并依据现“房”状况给予适当补贴。同时通过城镇购房、新居构建、农村转让、租赁使用四种方式，解决不同群体农户住房需求。结合“宅”“房”分置，活化了宅基地权能。

　　规模经营，“县”域增信联合。在推进分置改革“宅”“房”县域统筹的同时，平罗县为盘活农村闲置土地资源，专门设立国有独资农业投资公司，统筹整合县属9家涉农企业，并与农发行开展农信合作，依法依规并联使用涉农资金增信发展农村集体经济。整村推进高标准农田建设，已实施6.7万亩高标准农田及高效节水项目，促进了土地集约节约利用、集体和农民双赢。充分运用农村集体土地“三权分置”改革，探索以乡镇为单位，分别与各村集体经济组织合作生产经营，并积极筹划农工商一体化县域合作联盟，协同农村供销社体系，整体运营全县农村集体经济产业链和供应链。

　　农村土地集体所有制是农民在城乡融合发展过程中应对不稳定性不确定性的关键性“家底”，也是中国式现代化生态发展方式的承载性制度。从平罗县的改革实践看，新型农村集体经济组织法治化的基本路径有以下五点。

　　农村集体经济组织必须坚持以农村土地集体所有制为“奠基石”。农村土地集体所有制有利于在国土空间总体规划控制下，以县域为尺度强化基础设施、公共事业在县乡村全域统筹，加快形成城乡融合建管格局。一二三产业融合发展也亟待上游现代农业规模化、标准化、组织化、生态化，以适配下游新型工业化的工艺技术质量控制要求。农民承包地集体所有，承包权长久不变，经营权流转有基本收益，从制度上基本保障了使用集体土地的确定性，依法建构乡村治理的经济基础。从平罗县的改革实践看，“一块田”适度规模经营，依法保障了农田水利基础设施和高标准农田建设真正落实到田间地头。同时，坚持县域国土空间“一盘棋”规划建设，也利于乡镇统筹集体建设用地，在县域范围内就地实现新型城镇化和新型工业化。

　　农村集体经济组织必须坚持以家庭为基础、按户行权为“顶梁柱”。农村集体经济组织作为特别法人，应在保持“土地承包关系稳定并长久不变”的“顶梁柱”大政方针下，充分挖掘“家庭承包经营”的基础功能，在适度规模的“双层经营体制”内推进按户行权制度改革。当前，应充分利用农田水利设施和高标准农田建设的政策机遇，优先以村组为单位开展工程建设，同步改造农村经济社会组织结构。应积极引导组内以10-15户规模联户依法自愿组成土地合作社，进而将村组（队）构建为“联户小组”型经营主体，将村级集体经济组织构建为“联户小组”代表型结构。这既优化了村级集体经济组织的决策效率，也兼顾到部分地区业已存在的村组级集体经济组织，更加推进了农村社会法治化建设的精细度。同时，应有序推进农村集体经济组织参股专业合作社，鼓励农户自愿参与1-3个专业合作社。

　　农村集体经济组织必须坚持以推进集体经济发展为“总抓手”。农村集体经济组织是在农村集体所有制基础上建立的，以村为单位，以土地为核心的集体经济“特别法人”，与村民自治组织村民委员会“特别法人”并行，并由村党组织统一领导。推进落实“特别法人”的“特别责任”，应特别突出依托土地集体所有制性质，依法维护家庭承包基本权益，积极发展集体经济。“家庭基础、按户行权”构建了集体经济第一层次生产合作，集体经济组织与专业合作社的联营构建了第二层次合作。在有效对接外部规模市场的同时，还必须构建第三层次联盟型合作。平罗县正在依据农村集体经济组织法第二十条规定，对农村集体经济组织强化刚性约束，并进一步深化全县农业投资主体和供销社改革，以有效适应第三层次集体经济联盟的法治化运营。

　　农村集体经济组织必须坚持以中国式现代化基本社会保障为“度量衡”。当前县域城乡融合发展的基本格局已经奠定，农村集体经济组织应在村党组织领导下，严格遵循国土空间总体规划和乡村振兴规划，以发展集体经济改善社会民生为基本责任，有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴，有序体现中国式现代化基本社会保障制度优越性。《平罗县农村集体资产股权量化分配实施办法》明确集体经济组织成员股由基本股、家庭股、贡献股和救助股构成，实现了确权到户、按份共有、集体共享，建立“老有所养、病有所医”保障制度，并通过平罗县农村宅基地有偿使用费管理暂行办法等，建立“住有所居”保障制度。农村集体经济组织应引导参股的专业合作社合理分配公积金、公益金，加强住房、养老、医疗等补充保障。农村集体经济组织应加强集体协商，积极发展社会公益事业，实现发展成果共享。

　　农村集体经济组织必须坚持以乡村基层法治建设为“稳定器”。农村黑恶势力、宗族势力、非法宗教等违法犯罪行为，是侵犯农村集体经济组织合法权益的最大隐患。从平罗县的基层法治实践来看，农村集体经济组织应充分发挥农村治安保卫委员会法治功能，在乡镇综治中心、武装部等统筹下，与村委会协同，立足预防、立足调解、立足法治、立足基层，依法维护和保障农村集体权益长治久安。同时，鉴于中心村特别是乡镇所在地集结了不同村集体经济组织的成员，应注重正向引导农村集体经济组织成员理性表达意愿诉求，充分彰显社会法治力量，通过法治文化塑造农村“礼乐”秩序，促进农村社会规范运行。

　　

　　

　　坚持改革和法治相统一是进一步深化改革必须科学把握的系统方法，实施农村集体经济组织法，必须加强改革决策与全面推进各方面工作法治化相衔接。

　　维护农村集体经济法治的统一性。我国现行涉及农业农村经济的法律有24部，其中包含“农村集体经济组织”的有9部46条；涉及农业农村经济的行政法规有36部，其中包含“农村集体经济组织”的有2部4条。为此，应以农村集体经济组织法为基本依据，深入研究“特别法人”的法人登记管理、会计核算办法，以及脱贫攻坚过程、财政政策支持等形成的集体资产产权归属，系统维护农村集体经济法治的统一性。应在推进农村集体经济组织法实施的同时，尽快启动农民专业合作社法再次修订，以期两部法律相得益彰。同时，加快修订村民委员会组织法，依法规范村委会、村集体经济组织以“家庭为基础、按户行权”的运行规则。依照《中国共产党政法工作条例》完善村（社区）基层法治工作机制，探索检察机关对侵害农村集体经济组织及成员合法权益依法提起公益诉讼，充分运用乡镇执法体制和行政复议、行政调解等法治手段，加强矛盾纠纷调解化解，依法维护农村集体经济组织的特别法人权益。

　　完善配套政策法规体系。地方制定农村集体经济组织法配套条例时，应严格建立土地承包经营权流转的资格审查、项目审核、风险保障金制度，对准入和监管制度作出明确规定，依法限制企业直接租赁农户承包地。探索农村集体经济组织引导新型经营主体与农户构建更加紧密的利益联接机制。县级国有投资主体应遵循市场化、法治化规则，依法对外合作，联合村集体经济组织，加强产业链整乡布局，积极倡导开展农产品加工和生物制造合作。同时，应进一步完善涉农资金统筹使用管理办法，深化供销合作社综合改革和农商行、村镇银行改革，系统衔接“以权养老”“合作金融”“合作医疗”等政策制度。

　　加强新时代村规民约建设。推进农村集体经济组织法治化，必须高度重视新时代村规民约建设。村规民约作为中国传统法治文化的重要内容，体现了群众日用而不觉的思维方式和行为习惯。应持续引领和培育群众集体观念，更好融合法治规范、德治教化、自治自律，系统维护农村公序良俗，营造邻里礼法氛围，在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围。

　　（执笔人：张廉、任茹、丁磊）

　　● 责任编辑：黄慧