刑事诉讼法修改背景下公诉制度的完善

　　刑事诉讼法已迈入第四次修改的历史进程，回溯既往刑事诉讼法三次修改，我国刑事司法理念从强调追诉转向权利保障，诉讼结构亦呈现侦查中心到审判中心的结构性演进趋势。在这一转型背景下，作为衔接侦查与审判的核心环节，公诉制度急需在案件审查、起诉裁量与犯罪指控等方面进行系统性调适。具体而言，应通过改革案件审查模式，夯实审查起诉的实体基础；通过整合不起诉裁量权，优化审前程序分流效果；通过规范撤回起诉程序，严守公诉出口的合法底线。通过这三方面环环相扣，共同助力公诉制度实现公正、效率与矛盾化解的多元功能，服务国家治理体系和治理能力现代化的目标。

　　

　　

　　在我国当前公诉实践中，检察机关对案件审查模式很大程度上延续着传统的以卷宗为中心。这种模式的核心特征，在于检察机关的审查起诉活动主要依赖于侦查机关移送的书面卷宗材料。长期以来，这种工作方式与侦查活动衔接，形成了较为稳固的“接力式”办案惯性。近年来，推进以审判为中心的诉讼制度改革对审查环节提出了更高的亲历性和实质化要求。以往这种对卷宗的路径依赖，可能导致检察官无法全面感知案件细节，难以发现言词证据之间的矛盾、取证程序可能违法等深层问题，客观上使得审查起诉环节的独立过滤与监督功能未能得到充分激活，也使得后续庭审活动面临证据基础潜在不稳的挑战。正视这一现实运行状况，是深入探讨其衍生弊端与改革路径的基本前提。在刑事诉讼法修改背景下，检察机关应推动审查模式从静态、书面化向动态、亲历化的转变，具体可从以下两方面着手。

　　明确审查起诉的层次逻辑。审查起诉程序在诉讼流程中承上启下，其核心功能之一在于对前端的侦查活动实施司法监督与控制。案件移送审查起诉后，承办检察官的首要职责是以中立、客观的立场，对侦查活动的合法性进行审查，重点排查非法取证等程序违法行为和不具备证据资格的材料，从源头上确保在案证据的合法性，切实履行诉讼监督职能，保障公民合法权益。在此前提下，方可依据刑事诉讼法规定的公诉证明标准，全面审视全案证据的证明力，审慎判断犯罪嫌疑人是否构成犯罪及追究刑事责任。这种从证据能力到证明力的递进审查逻辑，是确保起诉决定兼具程序合法性与实体正当性的根基。

　　强化对关键证据的实质核查。在讯问犯罪嫌疑人方面，应坚持全面、细致原则，特别需要重视其无罪或罪轻的辩解，并核查供述的合法性与真实性。一旦发现存在刑讯逼供等非法取证嫌疑，应主动调取讯问录音录像，必要时启动非法证据排除程序。在询问关键证人方面，应显著提高检察官亲自询问的比例，尤其是对定罪量刑有重大影响的证言，必须通过当面询问，观察其表情、语气等细节，评估证言可信度。在审查鉴定意见方面，对于存疑、争议较大或影响定罪量刑的鉴定意见，应主动咨询专家，确保其科学性与客观性。

　　为保障上述改革于法有据，笔者建议对刑事诉讼法作如下修改：其一，将刑事诉讼法第171条第5项关于侦查活动合法性进行核查的内容，调整至该条第1项，从立法上明确侦查活动合法性审查工作的优先性。其二，扩充刑事诉讼法第173条第1款为“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，注重听取其无罪或者罪轻的辩解，并对供述的合法性进行审查；应当听取辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的，应当附卷。”同时，增设该条第2款为“对于定罪量刑有重大影响的证人证言，应当通过直接询问的方式进行核实；对鉴定意见有疑问、争议较大或者可能影响定罪量刑的，可以委托有专门知识的人提供意见，必要时应当依法重新鉴定”。

　　

　　

　　我国检察机关的不起诉裁量权主要通过酌定不起诉与附条件不起诉两项制度予以实现，二者共同构成了审前程序分流与案件过滤的重要机制。从规范层面审视，现行刑事诉讼法不起诉裁量权主要涉及酌定不起诉，适用于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的犯罪嫌疑人；附条件不起诉专门适用于未成年人犯罪案件的特别程序，在适用罪名、刑罚幅度及考察等方面设有明确限制。这种基于适用对象与条件的制度分野，在规范层面形成了相对清晰的二元格局。从司法实践运行状况来看，两项制度的应用呈现以下显著特征：首先，酌定不起诉在刑事案件中的整体适用比例仍然较低。尽管近年来在轻微犯罪治理等制度的推动下，其适用率有所提升，但与刑事案件总量及轻微犯罪案件占比相比，其程序分流效能仍有待进一步释放。其次，附条件不起诉因其适用对象特定、条件严格，其适用范围和案件数量本身存在天然上限。最后，各地检察机关在运用裁量权时表现出一定的差异性，这种差异既受区域司法政策、犯罪结构特点等客观因素影响，也与检察官个体的司法理念、风险承受能力等主观因素相关。总体而言，不起诉裁量权在有效应对刑事案件多样性、实现个别化正义以及优化司法资源配置方面被寄予厚望，但其实际功效的发挥，仍面临着规范结构、司法理念与实践机制等多重现实因素的制约。为了充分激活不起诉裁量权功能，宜从制度整合、标准明确与监督强化三个层面系统构建协调、高效的不起诉裁量权体系。

　　整合制度适用，形成功能互补。为改变两种不起诉制度割裂的局面，建议将附条件不起诉的适用对象扩大至成年人，并设定与酌定不起诉相同的适用条件。在此基础上，确立酌定不起诉的优先适用地位，附条件不起诉的核心功能在于矫治、考察与关系修复。因此，对于无特殊预防必要、无需附加条件即可实现教育目的的犯罪嫌疑人，应直接适用酌定不起诉；而对于确有必要通过设定义务进行监督考察、弥补损失或促进社会关系修复的，则适用附条件不起诉。如此可形成梯度化、精细化的裁量体系。

　　明确适用标准，增强操作刚性。笔者建议将犯罪嫌疑人“可能被判处三年有期徒刑以下刑罚”作为适用酌定不起诉制度的刑罚前提。相比现行刑事诉讼法第177条第2款“犯罪情节轻微”表述，“三年有期徒刑以下刑罚”在界定上更为清晰，兼具更强的可操作性与解释便利。采用该标准作为酌定不起诉的刑罚要件，还能够实现与缓刑适用条件之间的顺畅衔接。缓刑制度的设立初衷，在于对没有刑罚执行必要的被告人实现特殊预防，以规避短期自由刑可能带来的负面影响。在这一价值目标层面，酌定不起诉与缓刑制度具有内在一致性。

　　健全监督机制，保障权责统一。公诉裁量权的扩大必须与监督制约同步。在内部，应强化上级检察机关的业务指导与备案审查，优化检察官联席会议咨询功能，严格落实检察长审批制度。在外部，须充分保障公安机关的复议复核权、被害人的申诉及自诉权、被不起诉人的申诉权。此外，应大力推行公开听证，将酌定不起诉与附条件不起诉案件纳入听证范围，并明确规定对公安机关提出复议的案件必须听证，借此引入社会监督，提升决策的透明度和公信力。

　　综上，笔者建议对当前刑事诉讼法作如下修改：其一，将刑事诉讼法第177条第2款修改为“对于可能被判处三年有期徒刑以下刑罚，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。人民检察院认为确有附加条件以进行惩戒、犯罪预防或修复社会关系之必要的，可以作出附条件不起诉决定。”其二，在刑事诉讼法第178条之前新增关于不起诉决定公开听证的条款：“人民检察院拟作出酌定不起诉或附条件不起诉决定的，一般应当进行公开听证，但案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者有其他不宜公开情形的除外。听证应当通知公安机关、被害人、被不起诉人参加，并可以邀请人民监督员、人大代表、政协委员等旁听。公安机关要求复议的不起诉案件，应当进行听证。”

　　

　　撤回起诉作为一项实践先行的诉讼程序，其制度根基主要构筑于司法解释而非法律条文之上。现行刑事诉讼法并未对撤回起诉的权限、事由、时间及法律效果作出系统规定，该程序适用主要依据《人民检察院刑事诉讼规则》以及相关司法解释中的零星条款。这种司法解释补充的规范形式，决定了撤回起诉程序具有一定的自发性和不确定性。司法实践中，撤回起诉已成为刑事案件在提起公诉后、法院判决前可能经历的一种程序状态。其启动原因呈现出多样性特征，既包括因案件证据情况发生变化导致指控基础动摇等实体性事由，也包括因管辖权错误、诉讼程序存在重大瑕疵等程序性事由。由于缺乏统一、明确的法律规范指引，各地司法机关对于何种情形下可以或应当准许撤回起诉，理解与把握不尽相同。这导致了司法实践中，撤回起诉的申请与决定在一定程度上依赖于法官和检察官的个体认知与自由裁量。此外，撤回起诉与相关诉讼程序之间的衔接关系，特别是与不起诉决定、重新起诉的关系，也因规范模糊而可能引发争议。撤回起诉程序一旦启动，对终结案件以及被追诉人会产生影响。这种规范依据位阶较低、关键环节规则缺失以及与整体诉讼制度衔接不畅的现状，构成了审视撤回起诉程序功能与挑战的基本出发点。在刑事诉讼法修改背景下，急需从明确要件、强化审查、厘清效力、畅通救济四个层面系统构建撤回起诉的规范程序。

　　明确法定事由与申请时限。应严格限定撤回起诉的实质性条件：出现新的事实或证据，导致案件明显不符合起诉条件；出现其他依法不应当追究刑事责任的情形。除上述两种情形外，检察官应尊重法院对案件的审判权，等待法院作出有罪或无罪的终局裁判，禁止为规避无罪判决而撤回起诉。同时，应明确规定撤回起诉的申请须于法庭辩论终结前提出，此后不得再以策略性理由撤回，维护审判权威。

　　确立法院实质审查原则。为防止公诉权滥用，检察机关撤回起诉的申请须经法院审查并裁定准许。法院审查应超越形式审核，进行实质性判断，重点核查理由是否合法正当、是否存在影响定罪量刑的新事实、新证据以及撤回起诉是否会使被告人权益受损等方面。对为规避有罪判决而申请撤回起诉的不合理申请，法院应裁定不予准许并继续审理。

　　明确法律效力与程序后果。撤回起诉后作出不起诉决定，案件容易出现从审判程序不当倒流回审查起诉程序，建议规定法院准许撤回起诉的裁定生效后即产生既判力。法院裁定准许撤回起诉后，没有新的事实或新的证据，不得就同一事实再次起诉，此处新的事实或证据须严格解释为原起诉时未掌握且足以动摇原指控基础的事实或证据。

　　保障当事人的程序参与权与救济权。法院审查撤回起诉申请时，应告知并听取被告人、被害人及其辩护人、诉讼代理人的意见。若被告人希望通过判决澄清事实，应有权提出异议，法院对此异议须进行审查并说明理由。对于法院作出的相关裁定，应赋予当事人，特别是被告人有效的救济途径，如上诉或申请复议，确保法院审查公正。

　　综上，笔者建议对刑事诉讼法作如下完善：其一，在刑事诉讼法第一审程序章节中增设专门条款，规定“在法庭辩论终结前，人民检察院发现存在足以影响定罪量刑的新证据或者新情况，导致案件不符合起诉条件，或者出现其他依法不应当追究被告人刑事责任情形的，可以向人民法院申请撤回起诉。人民法院经审查，认为理由成立的，应当裁定准许；理由不成立的，应当裁定不予准许，继续审理。人民法院审查撤回起诉申请，应当听取被告人、被害人及其辩护人、诉讼代理人的意见”。其二，增设条款明确撤回起诉的效力，“人民法院裁定准许撤回起诉的案件，没有新的事实或者新的证据，人民检察院不得再行起诉”。

　　（作者系福州大学法学院教授）

　　● 责任编辑：高瀚伟