从谈判到法庭：气候与海洋协同治理的国际规则演进与中国方案

　　气候变化正在给生态环境和人类生活带来愈发明显的影响，而应对和适应气候变化也早已被公认为国际社会的共同挑战。各国数十年来持续通过多种方式减少排放和增加碳汇，但缓解气候变化影响的实际效果仍远未达预期。在此背景下，地球气候系统与海洋在科学上的紧密联系，使得气候与海洋协同治理成为解决困境的最重要路径之一，进而推动这两个原本分隔的国际法规范系统快速融合，气候与海洋治理的国际规则格局呈现加速演进态势。

　　

　　气候与海洋协同治理的合理性基础根植于对两者关联科学认识的不断发展。在过去很长的一段时期内，海洋与气候通常被当作两个独立的领域。随着卫星遥感和计算机模拟等技术手段的发展，海洋与全球气候的紧密关联得到相对充分的揭示，海洋是地球上最大的碳库。海洋吸收了超过全球25%的二氧化碳排放，以及因温室效应所附带产生热量中的90%。以海草和红树林为代表的典型海洋生境捕获大气中二氧化碳的速度是森林的四倍以上。加强气候导向的海洋治理成为应对气候变化的可行方式。

　　气候与海洋协同治理的紧迫性因现实危机的加剧而得到凸显。气候变化正在造成海水变暖、海洋酸化、海水缺氧与冰层融化等直接影响。这些改变给海洋生态环境稳态和生物多样性带来风险，并导致全球海平面上升，给全球海洋热量输送环流带来扰动。气候变化对海洋的影响对于人类生活造成一系列负面效应，广泛地构成生命安全和粮食安全威胁。从海洋治理角度看，推动应对气候变化是实现善治的迫切需求。

　　国际谈判困局以及气候行动延宕促使气候与海洋协同治理成为突破方向。早在1988年，联合国大会就通过了题为《为今世后代保护全球气候》的第43/53号决议，确认“气候变化是人类共同关心的问题”，决定在全球范围内对气候变化问题采取必要和及时的行动。1990年12月联合国大会决议启动“气候变化框架公约”政府间谈判进程，全球气候谈判及各国单独或联合采取的气候行动取得了一系列成果。然而，发达国家与发展中国家、历史碳排放大国与新兴经济体等主体之间的矛盾，使得国家间谈判在“共同但有区别的责任”的承担方式、发展权的切实保障、出资义务的监督落实等关键问题上举步维艰，严重拖慢了气候行动。推动海洋应对气候变化能够契合现实需要，参与全球气候治理进程的国家和非国家行为体对此寄予厚望。

　　

　　

　　气候变化与海洋治理的国际规则谈判，正在气候、海洋和生物多样性等不同领域的多个国际条约和适用机制下推进。

　　海洋管理与活动规制在《联合国气候变化框架公约》（以下简称“UNFCCC”）体系下作为应对气候变化义务的一部分。围绕UNFCCC所奠定的基础原则，以《京都议定书》和《巴黎协定》为代表的国际文件构成了全球气候治理体系的规则框架。UNFCCC明确了缔约方保护包括“水圈”的气候系统义务，并呼吁加强作为重要碳库的海洋的可持续管理。《巴黎协定》序言进一步指出，必须确保包括海洋在内所有生态系统的完整性。近年来，气候与海洋协同治理在全球气候谈判中更是被反复强调。2019年，在UNFCCC第二十五次缔约方大会上，各国政府就加强针对“海洋-气候变化”的行动达成共识。《格拉斯哥气候公约》缔约方在2021年共同促请UNFCCC考虑，如何将海洋行动纳入其现有任务和工作计划并及时报告。UNFCCC第二十七次缔约方大会鼓励缔约方将海洋气候行动纳入公约所规定的国家自主贡献目标，并建立“海洋-气候变化”年度对话和报告机制。当前，各国正在积极开展协商，以确定如何在UNFCCC体系下将管理海洋的义务具体化，并加强和核算海洋对气候的贡献。

　　在《生物多样性公约》（以下简称为“CBD”）实施过程中，2022年通过的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》（以下简称《昆蒙框架》）正在发挥协调气候与海洋治理的核心作用。健康的海洋生态系统对于稳定全球气候至关重要，而气候变化可能通过海洋酸化、升温和缺氧等现象威胁海洋生物多样性。《昆蒙框架》不仅关切海洋生物多样性养护，而且将该目标与气候和海洋协同治理相联系。同时，《昆蒙框架》所确立的到2030年保护至少30%的全球陆地和海洋的目标（“3030”目标），将有助于增强海洋生态系统韧性，并在应对气候变化中发挥重要作用。此外，CBD缔约方还就保护和恢复红树林、海草床、盐沼等蓝碳生态系统达成共识，并采取了一系列措施。

　　《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称《BBNJ协定》）谈判过程中充分纳入了应对气候变化的考量。截至2025年9月底，《BBNJ协定》已获得60个国家的批准，将于2026年1月正式生效。气候与海洋治理协同的理念贯穿了不限成员名额非正式特设工作组磋商阶段与政府间大会谈判阶段，最后充分反映在《BBNJ协定》正式文本之中。《BBNJ协定》序言确认，“气候变化对海洋生态系统产生的影响”，如海洋变暖、脱氧和酸化以及塑料污染等，与海洋生物多样性丧失和生态系统退化问题密切相关。同时，《BBNJ协定》还将应对气候变化不利影响、强化海洋的气候服务作用，写入“一般原则和方法”以及多个条款，比较全面地协调了气候与海洋治理的需求。

　　此外，在其他全球、区域和双多边国际谈判进程下，气候与海洋协同治理也正大步推进。作为联合国在海洋治理领域关键行动之一的“海洋十年”倡议所列十大挑战中，有两项均与气候和海洋协同治理紧密相关，即“基于海洋的气候变化解决方案”和“提高社区对海洋和气候灾害的抵御能力”。在《南极条约》体系和《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》等极地谈判磋商中，由于气候变化对南北极区域特殊影响的普遍认知，“海-冰-气耦合”已经成为适用、解释和制定相关国际规则时的关键考量，体现在极地“黑碳”的规制谈判、共同划设海洋保护区的必要性论证等方面。

　　

　　

　　数十年来，气候变化领域的国际法演进相对缓慢，重要原因在于，气候变化法受多方谈判相互妥协的影响，所形成的义务性条款较为模糊，且缺乏强制争端解决机制。与之不同，国际海洋法不仅有较为健全的规范体系，且在《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）等国际条约协定项下设有强制争端解决机制。在此情况下，部分国家和非国家行为体在国际规则谈判以外，正在积极寻求国际司法机构的支持，旨在利用司法路径将气候问题引入海洋法体系，推动气候与海洋协同治理规范化。

　　不同主体在多个国际司法机构提起的气候变化咨询意见，确认了气候与海洋协同治理的规范基础，并以解释规则的形式初步阐明各国依国际海洋法所承担的气候义务。2024年5月21日，国际海洋法法庭就“小岛屿国家气候变化和国际法委员会”所提交的请求，发布气候变化咨询意见。咨询意见指出，缔约国根据《公约》应承担应对气候变化以控制海洋环境污染、保护和保全海洋环境的具体义务。《公约》所规定的各项污染防治义务均应适用于“防止、减少和控制人为温室气体排放造成的海洋环境污染”，且在解释规则时要充分考虑《气候变化框架公约》和《巴黎协定》等气候变化条约中包含的相关国际规则和标准，特别是1.5摄氏度温控目标的实现。这项咨询意见将国际海洋法中的环境义务全面引入气候变化领域，且强调相关义务的履行标准非常“严格”。同时，法庭将所有与《公约》不相抵触的国际法规则作为可适用法，并广泛适用相关国际主管机构、国际谈判等产生的、未必具备法律约束力的国际共识、标准和准则以解释国际法规则。法庭还突破性地认定，向大气中人为排放的温室气体构成了《公约》第1条第1款第4项所指的对“海洋环境污染”。

　　在国际海洋法法庭作出咨询意见一年多后，国际法院于2025年7月23日，根据联合国大会第77/276号决议的要求发布气候变化咨询意见。国际法院指出，各国均负有保护气候系统的严格义务，要求各国采取一切必要措施保护和保全海洋环境，以免受气候变化不利影响，否则构成国际不法行为，需承担包括赔偿损失的国家责任。一定意义上，咨询意见大幅扩张了保护气候系统义务的适用范围，驳斥保护气候系统“仅与气候条约相关”的观点，强调义务所涵盖事项和生产环节的全面性。同时，国际法院对气候与海洋协同治理必要性予以“司法确认”，并重申了2024年国际海洋法法庭气候变化咨询意见的观点。最后，国际法院释明了违反保护气候系统义务的国家责任。一国违反保护气候系统义务，属于国际不法行为，需依其情形承担包括停止不法行为、保证不再重犯、对受害国赔偿在内的国家责任，且政府机构的作为或不作为均可归责于国家。并且，由于保护气候系统属于“对国际社会整体的义务”，任何国家均有权要求他国履行义务。这也使气候追责与《公约》项下的强制争端解决机制变得格外相关。

　　除此之外，美洲人权法院发布的气候变化咨询意见和非洲人权和人民权利法院正在处理的气候变化咨询意见请求，也均涉及气候与海洋的协调问题。这些咨询意见不仅重申了现有规则，实质上还通过气候变化法与国际海洋法的相互援引和支撑，实现了国际法的演进发展。应当看到，虽然国际司法机构的咨询意见不具备法律约束力，但通常被认为具有法律权威性，特别是来自包括国际法院与国际海洋法法庭在内权威机构的意见。这很可能对未来的国际谈判和国际争端解决造成重大影响。

　　

　　气候与海洋协同治理

　　

　　在科学认识发展、现实影响凸显和政治议程需要等因素的复合影响下，气候与海洋协同治理的必要性已经在相当一部分国际规则谈判中得到确认。气候变化法与国际海洋法在国际司法机构的“助推”之下，呈现出频繁互动与深入融合的趋势，从而得以快速发展，并形成一套愈发细密、严格的法律规则体系。

　　气候与海洋领域国际规则的原有区隔进一步“溶解”。气候领域的减排增汇义务范围已发生变化，不再仅限于陆上活动及个别海洋活动。各国在其管辖海域内外的规划与活动，必须纳入气候因素考量，且应勤勉地避免加剧气候变化，为实现全球温控目标作出实际贡献。与此同时，以《公约》为代表的现代海洋法在形成之时，几乎完全没有考虑气候变化的可能影响及其应对。然而，通过国际造法与法律解释，气候义务正在被转化为一项海洋生态环境保护义务，其审查标准日益严格，并可引致严重法律后果。

　　气候义务与海洋环境保护义务相互背书且不断强化。在国际谈判和司法进程中气候变化法与国际海洋法的贯通，使得任一领域的突破都可能被另一领域援引并转化为新的规则。例如，气候变化法体系中对于小岛屿国家特别受影响地位的认可，已被转化为支持在海平面上升背景下固定基线和海区的有力论据。而且这项拟议规则在联合国国际法委员会和国际法院推动下，正迅速形成共识。

　　促使部分国家利用强制争端解决机制追究国家气候责任。《公约》第15部分规定了争端解决程序，包括附件七项下的强制仲裁程序。这弥补了气候变化法体系下国家间强制争端解决机制的长期缺失，打开了司法救济大门。国家可以基于《公约》项下的争端解决条款，以“不履行应对气候变化义务”等理由追究其他缔约国的气候责任，并寻求救济，如停止特定活动、赔偿等。

　　当前，中国已经开始探索完善利用海洋应对气候问题的多种路径，包括海洋碳汇核算和市场建设。中国积极开展海岸带与海洋生态修复工作，投入大量资源保护和恢复红树林、盐沼、海草床等生态系统，大大增加海洋固碳增汇功能，并同步实现削弱风暴潮、海平面上升影响等效果，实现一举多得的协同效益。同时，中国积极向国际社会推广中国实践，为全球提供了可复制的经验，并推动包括全球首个国际红树林中心在内的国际机制落户中国，支持全球气候与海洋协同治理。

　　2025年9月1日，习近平主席在上海合作组织天津峰会上首次提出“全球治理倡议”。面对气候与海洋协同治理国际规则的发展趋势，中国作为负责任大国，将“海洋命运共同体”理念融入国际规则建构，在切实履行国际条约和一般国际法所应尽义务的同时，积极参与重要国际规则建构，发出中国声音、供给中国方案。

　　坚持在国际和国内层面支持气候与海洋协同治理，根据国际法完善国内海洋领域立法，确保中国管辖下的海洋活动气候合规，为减排和增汇作出贡献。坚持维护“共同但有区别责任”原则，维护发展中国家权益，在援引国际海洋法处理气候变化相关问题时，充分考虑发达国家与发展中国家、先发国家与后发国家的差异，反对部分国家借此虚化自身义务责任。坚持对《公约》和其他海洋法规则的解释，应当基于国际法解释的既有规则进行，不得为实现解释目标而突破解释边界。坚持倡导通过谈判协商解决争端，坚决反对在推动气候与海洋协同治理过程中滥用强制争端解决机制。

　　〔孙冉系《中国法学》杂志社编辑、助理研究员；陈曦笛系自然资源部海洋发展战略研究所助理研究员。本文系2025年度国家社科基金“气候与海洋协同治理趋势下国际争端强制解决风险及应对研究”（项目批准号：25CFX034）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：孙雅南