推进区域生态保护体系化完善生态保护编重要地理单元保护条款

　　习近平总书记指出，“要统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”。党的十八大以来，我国生态文明建设秉持生态系统治理理念，大力推进国家公园等自然保护地，以及长江、黄河、青藏高原等重要流域区域的生态保护工作。党的二十届三中全会进一步要求“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”“健全山水林田湖草沙一体化保护和系统治理机制”。通过生态环境法典编纂这一重要契机，这些重大部署将转化为协调统一的区域生态保护法律规范。目前全国人大常委会公布的《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》），深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，吸收了我国区域生态保护的改革实践成果，在生态保护编中设置专章规定自然保护地、重要流域区域等重要地理单元保护，对强化区域生态保护的法律保障具有重要意义。但是，区域生态保护属新兴立法领域，制度措施相互关系有待厘清。生态环境法典编纂需要推动立法体系化，在明确区域生态保护法体系定位与构造的前提下开展制度创新，妥当处理“重要地理单元保护”章内部各部分之间的相互关系，以及与外部单行立法之间的关系。

　　

　　

　　区域生态保护是山水林田湖草沙系统治理理念的重要载体。相较于森林、草原、水体、野生动物等生态要素，自然保护地、重要流域区域等具有要素多、联系广、尺度大等特征，需要在整体上统筹对各类要素及其相互联系的系统保护。针对我国自然保护地体系存在区域间交叉重叠、多部门管理不顺、开发和保护不平衡等问题，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等政策文件，使得自然保护地的功能定位与类型构造发生了深刻的变化。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《青藏高原生态环境保护和可持续发展方案》等政策文件的出台，有利于在流域和区域上突破“九龙治水”的碎片化治理局面，统筹推进高水平保护和高质量发展。在党和国家政策的重要引领下，我国陆续制定了《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》《中华人民共和国国家公园法》等重要流域区域保护法律；目前正在制定或修改《中华人民共和国自然保护区条例》《国家级自然公园管理办法（试行）》等自然保护地立法。

　　针对特定生态区域分别立法有助于满足迫切的规范需求，但在部门主导单行立法的模式下面临难以克服的碎片化问题。在立法体系化方面，继续采用“一条河流一部法律”的流域保护立法模式固然能够提升法律对流域个性问题的回应，但也存在对流域共性问题关注不足的问题，为此不乏主张制定流域保护基本法的声音。在价值一致性方面，各类特殊生态保护区域的立法由不同部门主导，在划定主体、权限、对象、标准、程序等方面的规定不一，部门利益法律化的天然倾向难以避免。因此，难以较好地平衡开发和保护的关系。在逻辑自洽性方面，我国的生态保护区域类型众多，各类区域交叉重叠的现象比较普遍，同一区域同属多类生态保护区域的情形并不鲜见，由于各类区域具有不同的法律依据、由不同政府部门负责监管，相互缺乏必要的协调衔接，因而在适用法律时冲突难以避免。

　　

　　法典草案的区域生态保护条款

　　

　　为增进区域生态保护法的体系化，《草案》不仅在总则编、生态保护编的一般规定中分别明确了自然保护地、重要流域区域在法典体系中的总体定位，而且在生态保护编中设置“重要地理单元保护”专章作了具体规定，包含“自然保护地”一节，以及“长江、黄河、青藏高原等重要流域区域”一节，其体系化意义主要体现在以下三个方面。

　　一是明确生态区域保护法的体系定位，体现保护对象的重要性与保护方式的整体性。不论是由政府划定边界、采取严格保护措施的自然保护地，还是具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的重要流域区域，区域生态保护法的保护对象都具有区别于一般生态要素或生态系统的重要性。《草案》第六百七十五条对自然保护地划定对象的“最重要”“最独特”“最精华”“最富集”等表述，体现了生态价值的重要性。相较于一般流域区域，《草案》第六百七十六条中长江、黄河等“重要流域”以及青藏高原等“重要区域”的重要性显而易见。不仅如此，区域生态保护法还具有保护方式上的整体性，整体调整影响区域生态环境的所有环境利用行为。《草案》第六百七十五条明确建立健全自然保护地体系是确保保护对象得到“系统性保护”，超越局限于特定环境要素、特定污染来源或特定产业领域的狭隘视野，充分考虑各类环境利用行为的相互联系及其对生态环境的整体影响。

　　二是提供自然保护地法的一般规范，确保自然保护地体系改革成果获得充分的法律保障。按照“重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”的要求，《草案》充分吸收已有的自然保护地体系改革成果，“自然保护地”专节规定了适用于各类自然保护地的一般法规范，包括建设目标与原则、监管职责分工与协同、分类分级、设立与范围调整、分区管控、周边社区管理、共建共享、生态价值实现、生态系统修复等核心制度。生态环境法典自然保护地条款可以为自然保护区、自然公园的保护与管理提供法律依据，突破《中华人民共和国自然保护区条例》《国家级自然公园管理办法（试行）》作为行政法规与部门规章的立法位阶局限，理顺与资源开发和保护规定之间的适用关系。

　　三是分层次规定重要流域区域保护制度，兼顾适用范围的广度和深度。总则编第四十一条规定了国家推进重要流域区域生态环境保护的一般义务，并列举了重要流域区域的具体范围。在此基础上，生态保护编的“重要流域区域”节与单行立法衔接，规定了三个层次的法律规范：一是适用于所有重要流域区域的一般性规范，要求生态环境保护及相关工作坚持生态优先、绿色发展，因地制宜、分类施策，统筹协调、科学规划，创新驱动、系统治理，并且根据需要建立协调机制，统筹指导、综合协调生态环境保护等工作；二是针对重要流域的共通性规定，包括生态环境保护规划、产业结构和布局、生态保护与修复等方面；三是分别对各大重要流域以及青藏高原等重要区域的生态保护所作的专门规定。这种分层次的法律规定能够兼顾适用范围的广度与深度，在将各类重要流域区域纳入法律规范的同时，适应各自的特殊性，有效增进区域生态保护制度的体系化。

　　

　　

　　《草案》重要地理单元保护条款的基本定位合理、内容范围全面、规范层次清晰，但在总则和分则、内在价值和外在规范、法典和单行法等关系处理方面尚存不足，需要在以下三个方面进一步完善重要地理单元保护条款。

　　一是深刻认识重要地理单元保护条款的定位，避免简单重复总则规定的法律原则。在“总-分”结构下，建议生态环境法典总则编规定该领域的重要法律原则，以及基础性、综合性、普遍性的法律制度，达到统领其他各编的目的。由于总则编已规定坚持“预防为主、系统治理、生态优先、绿色发展、公众参与、损害担责”等基本原则，生态保护编在规定自然保护地法与重要流域区域保护法的特别原则时，不必也不应简单重复上述各项基本原则，否则容易在法律适用过程中引发不必要的争议。据此，《草案》第八百六十六条无需针对重要流域区域保护重复规定生态优先、绿色发展、系统治理等原则，而只保留适应特定领域的具体原则。相较于一般流域区域，重要流域区域的生态保护应当具有更高的优先地位。生态环境法典应当充分吸收现行立法成果，在总则编生态优先原则的基础上，增加对重要流域区域生态保护要坚持严格保护原则的规定。

　　二是重点补充重要地理单元保护条款的必要内容，融贯表达区域生态保护法的内在价值体系。在“适度法典化”的定位下，生态环境法典编纂不必全面纳入所有环境法规范，但需完整构建环境法的内在价值体系，从而发挥对单行立法的统领功能。法典需充分吸纳已获得实践共识的法律规则，实现内外体系的融贯表达，明确自然保护地的定义与管理原则、分类分级、管理体制、规划与设立、管控与保护、自然资源管理、可持续利用等内容。目前法典草案已规定承载自然保护地法内在价值体系的基本原则，但仍需强化必要的规范。在管理体制方面，由于自然保护地有法定的边界范围且系统特征突出，需要设置专门的管理机构开展跨环境要素、跨行政区划的监管执法，但《草案》仅在第八百四十九条简略提及国家公园管理机构，未明确管理机构的设立条件、设立主体、职责范围等核心内容。此外，在自然资源管理方面，设立自然保护地将影响区域范围内集体和个人自然资源权益的行使，但法典草案未对自然资源开发利用和保护的利益平衡作出必要的制度安排，可考虑构建自然保护地役权制度，并与民法典的地役权制度协调衔接。

　　三是准确把握重要地理单元条款的规范层次，妥当处理法典与单行立法的关系。在“法典+单行法”双法源结构下，生态环境法典编纂需在规范层次上区别于单行法律，在融贯表达内在价值体系的同时，为单行法律的制度探索留下足够空间。由于区域生态保护属新兴立法领域，相关法律将继续保留或有待制定修订，妥当处理法典与单行法之间的关系尤为重要。《草案》第八百五十五条第一款规定了国家公园的设立、名称变更、区域范围或者管控分区调整等内容，第八百六十一条至第八百六十四条关于总体规划、勘界立标、季节性差别管控、经营性服务的规定也将适用范围限定于国家公园，但在内容上未体现国家公园区别于其他自然保护地的特点。鉴于国家公园法已获得通过，法典的国家公园条款应当聚焦国家公园在自然保护地体系中的“主体”地位作出原则性规定，从而发挥衔接法典与国家公园法的规范功能。《草案》第八百六十五条规定“自然保护区、自然公园的保护和管理,本法未作规定的,依照有关法律法规执行”，但“有关法律法规”的内涵过于宽泛，若包括相关部门规章与规范性文件显然不合理。即使理解为限定于生态环境法典，适用时也会因难以区分共性规定与特殊规定而引发不必要的争议，不如直接在生态环境法典中作出符合规范层次的规定。此外，长江、黄河、青藏高原等重要流域区域保护强调因地制宜，应当以单行法律法规作特别规定为主。生态环境法典应当从重要流域区域保护立法中提取具有普遍适用性的一般条款，为各类重要流域区域保护确立基本规则，而非简单重复仅对特定流域区域适用的特别条款，进一步明确法典和单行法的规范分工。

　　（作者系北京大学法学院助理教授、研究员）

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