完善体系化的海洋生态保护条款提升海洋生态保护的系统性

　　党的十八大以来，习近平总书记对加强海洋生态环境保护作出一系列重要论述，多次强调“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局”“要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”。统筹陆海生态环境，用最严格制度最严密法治对海洋生态环境进行系统保护，是我国加强生态环境保护及其法治建设的必然要求，应当在生态环境法典中加以系统规范。《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）对加强海洋生态环境保护的相关规定，标志着我国在实现陆海生态环境的一体化统筹保护方面又迈出了重要的一步。《草案》第三条明确规定“本法”适用于“中华人民共和国领域和管辖的其他海域内”，并在第一千一百八十八条规定了本法施行之日起，《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律同时废止。由于海洋环境保护法规定了我国陆海生态环境分离保护的内容，将其全部纳入生态环境法典，可以解决我国陆海生态环境分离保护的制度问题。

　　制定能够实现陆海生态环境一体化系统保护目的的生态环境法典，应当从我国现有的海洋生态保护法律法规出发，既要对我国现行相关法律法规中有关海洋生态保护的内容进行系统梳理，又要对我国生态文明体制改革实践探索中有关海洋生态保护的新理念、新制度进行凝练，还要在生态保护编“一般规定”对海洋生态进行一般性保护的基础上，对海洋生态的特殊保护内容进行体系化构建，充分发挥生态环境法典的体系化效益，提升我国海洋生态保护的系统性。在生态环境法典中真正实现陆海生态环境的一体化系统保护，需要具体落实在生态环境法典的总则编、污染防治编、生态保护编和绿色低碳发展编中。一方面，总则编通用于陆域和海洋的生态环境保护，是对陆域和海洋生态环境保护规范的共性概括；另一方面，污染防治编、生态保护编和绿色低碳发展编的通则规定，通用于本编的陆域和海洋生态环境保护事务，对海洋生态环境保护的特殊事项作出规定。对此，建议围绕当前《草案》，可以从以下三个方面作进一步调整完善，以提升海洋生态保护的系统性。　　

　　进一步明确海洋生态保护的对象，增强《草案》对海洋生态保护的涵摄能力。首先，《草案》将“海洋”与“海岛”并列，作为海洋生态保护专节的标题，且都作为“生态系统”对待。海洋是一个较大的范畴，可以包含海岛、海湾等诸多内容，不宜直接将海洋与海岛并列。另外，《草案》仅将海洋和海岛作为“生态系统”加以保护，这在一定程度上限制和缩小了海洋生态保护的对象和范围。因此，建议将生态保护编第二章第四节的标题“海洋、海岛”改成“海洋生态”，或简称“海洋”，对海洋生态保护的特殊内容作系统规定。这样，一方面避免了《草案》仅从“生态系统”层面对“海洋、海岛”进行保护，另一方面也避免了“海洋”与“海岛”并列的局面。因此，实现海洋生态保护特殊条款与生态保护编“一般规定”条款的有效衔接与配合，有利于提升法典对海洋生态保护的系统涵摄能力。

　　其次，《草案》第七百二十八条对海洋、海岛保护基本原则的规定，应当突出海洋、海岛保护的特殊原则，而不是生态环境保护的一般原则，也不应是开发利用的原则。目前该条第一款对海洋生态系统保护原则的规定无法体现海洋生态保护的特殊性。无论是“保护优先、预防为主、源头防控”，还是“陆海统筹”，都是我国实行陆海一体化的生态环境保护应当遵守的一般原则，而不是海洋生态保护的特殊原则。该条第二款规定了对海岛开发利用的“科学规划、保护优先、合理开发、永续利用”原则，也不是海岛保护的特殊原则，而是对全部生态环境的开发利用都适用。海洋生态保护原则可以被生态保护原则和生态环境保护原则吸收，建议删除该条关于海洋、海岛保护以及开发利用原则的规定。

　　第三，《草案》“海洋、海岛”专节对海洋生态保护共性条款的规定不足，不利于对海洋生态进行系统性保护。因此，建议增加海洋生态保护的特殊共性条款，既体现海洋生态保护的特殊性，又体现海洋生态保护的共性。基于海洋环境保护法的相关规定和《草案》“海洋、海岛”的现有规定，海洋生态保护的特殊共性条款可以包括海洋生态保护的管理体制、海洋生态保护的对象范围、海洋防灾减灾等三项内容。所以，建议在保留《草案》第七百二十九条关于海洋生态保护管理体制规定的基础上，删除第七百三十条关于海洋资源调查和海洋生态预警监测的规定，因为该条规定体现不出海洋生态监测预警的特殊性，可以被生态监测和预警相关规定吸收，并完善扩充第七百三十一条关于海洋生态保护对象的规定。

　　最后，《草案》第七百三十一条对海洋生态保护对象的规定，应当将需要保护的重点海洋生态系统包括在内，以提高法典对海洋生态保护的统摄性。建议在该条增设第二款，即关于“国家加强封闭、半封闭海洋区域的保护”。加强对封闭、半封闭海洋区域（即区域海）的保护已是国际共识，但我国目前尚无国家和地方性单独立法涉及该领域。对于封闭、半封闭海洋区域的保护，制定统一的“区域海保护法”难度很大，往往需要针对每一个具体的封闭、半封闭海洋区域制定单独的措施。所以，《草案》应当明确将封闭、半封闭海洋区域纳入其保护对象，对其保护作概括性规定，给未来可能制定封闭、半封闭海洋区域保护单行立法留下一个“接口”。　　

　　强化对海域、海岛等海洋生态要素的一般性保护，夯实海洋生态的体系化保护。《草案》缺乏对“海域”这一典型海洋生态要素的保护性规定，没有体现我国海域保护相关法律法规的规定和我国海洋生态文明建设的最新成果，不利于对海洋生态进行体系化保护。因此，建议《草案》在将海洋生态进行类型化处理的基础上，强化对海洋生态要素的一般性保护，特别是完善有关海域、海岛保护的规定。

　　为了实现海洋生态保护的体系化，对海洋生态应当进行类型化保护，将海域、海岛列入海洋生态要素，并对“海岸带”这一典型的海洋生态区域进行特殊保护，进而形成海洋生态要素和海洋生态区域的递进式保护体系。生态要素保护与生态区域保护之间是一般与特殊、基础与递进的关系。生态要素保护法对生态要素进行一般性的基础保护，生态区域保护法对特定生态区域内的生态要素整体进行特殊性的递进保护。如果某一生态要素处于某一生态区域范围内并受相应生态区域保护法的调整，那么对该生态要素的保护就优先适用生态区域保护法，对于生态区域保护法没有规定的方面，可以用一般性的生态要素保护法加以弥补。海洋生态同样也可以类型化为海洋生态要素和海洋生态区域。从党和国家有关政策规定、现有规范性法律文件来看，我国明确保护的海洋生态要素主要包括海域、海岛、海洋野生动物、海洋野生植物、滨海湿地、珊瑚礁、红树林、海草床等，明确保护的海洋生态区域主要包括海洋自然保护区、海洋特别保护区、海岸带、区域海等。因此，建议法典草案将现有海洋生态要素和海洋生态区域全部纳入其保护范围，以确保海洋生态保护的系统性。

　　对于典型海洋生态要素的保护，《草案》可以分为三种情形加以规定：一是对于现有立法已经规定了陆海一体化保护的海洋生态要素，如海洋野生动物、海洋野生植物、滨海湿地等，应当继续保持陆海一体化保护的模式，在《草案》湿地保护、野生动物保护、野生植物保护等专节中，对陆域和海洋的野生动物、野生植物、湿地等生态要素统一保护，不在海洋生态保护专节中规定。二是对于通过地方立法进行单独保护的海洋生态要素，如红树林、珊瑚礁、海草床等，可以延续现有的保护模式，在《草案》第七百三十一条作概括规定。三是对于通过国家层面立法实行陆海分离单独保护的海洋生态要素，如海域、海岛，建议在生态环境法典中作概括性的系统规定。由于目前的生态环境法典采取法典与海岛保护法并存的双法源模式，且二者都是对海岛进行保护的法律，建议在《草案》的海洋生态保护专节中对海岛保护作出概括性规定即可，具体内容由海岛保护法作详细规定。对于海域保护而言，由于海域使用管理法的内容比较复杂，其大部分内容并不是关于海域保护的规定，因此生态环境法典只能纳入与海域保护相关的内容，在此基础上，对海域使用管理法进行修订，最后形成与生态环境法典并存的状态。将海域、海岛保护的法律规定纳入生态环境法典时，首先应当将现有的保护性规范进行分类整理，区分一般性保护规范和特殊性保护规范，纳入生态环境法典的适当位置。在此基础上，结合党和国家的最新方针、政策内容，并参考借鉴域外先进立法经验，对海域、海岛保护的现有规定进行必要的更新和补充，以确保整个生态环境法典的时代引领性和科学性。基于此，建议将《草案》第七百三十二条关于海洋生物多样性保护的规定移到有关生物多样性保护的章节。同时，在保留第七百三十七条和第七百三十八条有关海岛保护条款的基础上，增加对海域、海岛的分级分类管理、分区管控、利用禁限等方面的保护性规定，以实现对海域、海岛这类典型海洋生态要素的一般性系统保护。　　

　　强化对海岸带等海洋生态区域的特殊保护，提升海洋生态保护的系统完整性。在海洋生态类型化的基础上，对于典型海洋区域的保护，《草案》也应分为三种情形加以规定：一是对海洋自然保护区、海洋特别保护区等海洋自然保护地的保护，由于目前法律已经明确海洋自然保护区是在统一适用《中华人民共和国自然保护区条例》的基础上，适用《海洋自然保护区管理办法》，体现了我国在自然保护区管理上陆海一体化的法治思路。同时，由于我国目前正在推动以国家公园为主体的自然保护地体系改革与建设，无论是陆地的自然保护地还是海洋领域的自然保护地，都需要纳入新的自然保护地体系进行统筹建设。因此，将海洋自然保护区、海洋特别保护区等海洋自然保护地纳入生态环境法典统一保护时，应当在《草案》生态保护编第五章第一节“自然保护地”中作相应规定。二是对于封闭、半封闭海洋区域（即区域海）的保护，上文已经建议在海洋生态保护对象中作概括性规定即可，即在《草案》第七百三十一条作相应规定。三是建议在《草案》中对海岸带的保护予以规定。目前，我国尚无国家层面的单行法对海岸带保护予以系统规定，海岸带保护的规定主要分散在相关单行法、地方性立法以及相关国家政策中。鉴于此，生态环境法典中的海岸带保护内容应当对现有海岸带保护相关规定进行整合、集成、更新，使之体系化，并运用一般与特殊相结合的法典编纂技术，使之系统融入生态保护编的海洋生态保护专节，实现海岸带保护体系化的目标。基于此，建议在保留《草案》第七百三十三条和第七百三十四条关于海洋自然岸线保护和海岸防护的基础上，增加应对海岸带保护突出问题的条款内容，如海岸带的对象范围、海岸带保护规划、禁止围填海、入海河口生态保护等。同时，建议将第七百三十五条关于海洋生态渔业的规定移到渔业资源保护章节加以规定。

　　此外，《草案》生态保护编第三章第二节“矿产资源”的第七百七十一条对海砂开采的规制，建议将其前移并纳入海岸带保护条款。该章第五节“其他自然资源”的第八百零一条、八百零二条、八百零三条分别规定海洋资源、专属经济区和大陆架自然资源、深海海底区域资源开发利用中的海洋生态保护，除了第八百零一条第二款的内容应纳入《草案》“工程建设项目海洋污染防治”专章外，其他内容应当前移纳入海洋生态保护专节。《草案》第三编第七章“生态修复”的第九百三十一条关于“入海河口”生态保护的规定，应当前移纳入海岸带生态保护内容。

　　总之，海洋生态保护是一项系统工程，建议《草案》在生态保护编的一般规定之下，将海洋生态保护单列章节，与水、土、林草等生态保护章节并列，对海洋生态保护的特殊性内容作出较为全面可行的规定，既包括海洋生态保护的一般性规定，也包括海域、海岛、海岸带保护的特殊性规定，进而形成对海洋生态的递进性系统保护，最大限度发挥法典的体系化效益。

　　（作者系中国海洋大学法学院教授）

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