从“管土地”到“护生态”：土地可持续利用的法典化治理逻辑与制度供给

　　土生百物，地载万代。土地的自然属性、经济属性、社会属性和公共属性，决定了土地具有生态环境维护等资源功能、生产生活等经济功能、居住保障等社会功能，以及保障人类生存与社会可持续发展、促进社会公平的公共功能。作为自然物，土地具有不可再生、总量有限、位置固定、可持续利用等特殊性，能够涵养水源、调节生态、维持区域水土平衡。因此，土地的生态环境资源功能是土地其他功能的基础和前提，是保障人类社会与经济可持续发展的关键，应当作为优先保障的基础功能。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

　　土地制度是国家基础性、根本性制度，事关经济社会发展与国家长治久安。从现行立法看，土地制度的宪法规范为土地资源保护提供了权利基础。宪法第二十六条规定了国家对自然资源的保护义务。在实践中，土地资源利用与保护体现为分散立法模式。目前，我国已构建起包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国粮食安全保障法》等在内的土地管理相关法律体系。这些分散立法确定了土地权属制度、农村土地承包制度、土地用途管制制度和耕地占补平衡制度等重要土地管理制度。然而，现有立法偏重土地数量保护，质量保护内容较少，生态保护相对不足。以“人与自然生命共同体”为哲学基础的生态环境法典编纂，为土地生态保护提供了历史契机，将其纳入生态保护编，有利于土地的可持续发展和综合治理。

　　

　　

　　在传统土地管理立法中，主要关注的是土地的开发、利用和分配，忽视了土地生态环境的保护和可持续发展。人类不合理、不尊重自然规律的土地资源开发利用行为，破坏了土地的生态环境功能。人们逐渐意识到，“管土地”已无法满足现代社会对生态环境的需求。土地资源的开发利用需要遵循自然规律，保障土地环境和生态功能的发挥，这也是人类生存与发展的必然要求。因此，法典编纂应将土地管理与生态保护相结合，实现从“管土地”到“护生态”的转变。

　　从环境哲学看，土地是一个共同体的观念，是生态学的基本概念。土地应该被热爱和尊敬，这是大地伦理思想的应有之义。我们不仅可以使用土地，还要把它当成是具有生命力的存在。土地生态系统是指在一定地域范围内，土地上无生命体与生命体之间通过能量流动和物质循环形成的有机综合体。《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称《草案》）在生态保护编中，转变了过去以单一生态要素为保护目标的立法思路，突出系统保护理念，统筹发展和保护的关系。

　　目前，生态环境法典编纂采取的是适度法典化模式。《草案》从生态系统保护的角度，对森林法、草原法、水法、土地管理法等法律中关于森林、草原、土地等生态系统的规范内容进行了统筹协调，并保持一定的开放性、兼容性。对森林、草原等强调保护，纳入《草案》生态保护编的“生态系统保护”章；将土地资源、矿产资源、水资源等纳入该编专设的“自然资源保护与可持续利用”一章，并将其置于“生态系统保护”章之后。旨在体现自然资源在保护和利用方面与生态系统保护之间的相关性和差异性，同时强调土地、矿产、水等资源的保护和合理利用，以最大限度实现自然资源的价值。但这样的体例设计存在两方面问题：一方面，割裂了土地与森林、草原等其他生态系统的关系；另一方面，忽略了土地具有资源、环境和生态要素“三位一体”的特性，忽视了土地资源与土地生态系统之间的密切关联和互相融入。

　　此外，《草案》将土地资源与耕地、林地等其他农用类型相区分，打破了土地管理法“三大类”的立法传统。联合国可持续发展目标第十五项就是关于土地生态系统的规定，“保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统”“保护、恢复和可持续利用陆地和内陆的淡水生态系统及其服务，特别是森林、湿地、山麓和旱地”“努力建立一个不再出现土地退化的世界”。为此，建议在《草案》的生态保护编中，将土地生态保护与森林、草原等生态保护置于并列层级，使每一个自然生态系统保护在编章中独立成章，并将“土地生态保护”作为该编的前置章。

　　

　　生态系统治理是土地保护的

　　

　　法典化治理是对关于土地管理相关的法律法规的系统整合和规范，其核心逻辑是将生态保护的理念贯穿其中，形成一套科学、系统的治理体系。通过法典化治理，可以明确土地资源的权属关系、使用规范和保护措施，确保土地资源的合理利用和生态环境的有效保护。目前，我国民法典已对土地资源的权属关系、土地利用关系等进行了规范。土地生态保护的法典化治理的逻辑核心，首先应将土地可持续利用的原则和目标纳入法律体系，通过法典化的方式确保其实施，为土地资源的合理利用和生态环境的有效保护提供制度支撑。其次，应注重土地的综合治理和协同保护，通过法律手段统筹协调各部门、各地区的利益与职责，形成土地生态保护的制度合力。最后，还应强化责任追究和违法惩处，对违反土地生态保护法律法规的行为予以严厉打击，维护土地生态系统的稳定与可持续发展。综上，法典化治理逻辑的核心在于将土地生态保护的原则、目标和措施纳入法律框架，确保土地资源的开发利用始终处于法律的严格监管之下。

　　《草案》第七百五十三条第一款阐明了土地政策宣示，强调“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。该条款规定了耕地保护制度和节约集约利用土地制度，但没有突出“国土空间规划”的制度创新。《中华人民共和国土地管理法实施条例》已明确“国家建立国土空间规划体系”，并在第三条对国土空间规划制度作出了详尽的规定。因此，建议在本章增设关于国土空间规划体系的规定。

　　此外，《草案》应充分考虑土地生态系统的整体性和关联性，确保土地利用活动不会破坏生态系统的平衡与稳定。法典化治理逻辑强调预防和治理相结合，通过法律的引导和规范，推动土地资源的合理利用与生态保护，防止土地资源的过度开发和滥用。因此，建议在《草案》“土地资源”节增加“维护可持续自然景观和土地生态系统的稳定，预防土地生态系统损害”，以确保土地资源的开发利用与生态保护之间的平衡，从而实现土地资源的永续利用、国家生态安全与可持续发展。

　　

　　

　　生态系统是一个错综复杂的巨大系统，其中各类要素有机地相互联系。中国传统文化强调整体性思维，注重人与自然的和谐共生。法典编纂应全面贯彻适度法典化原则，审慎取舍土地生态保护制度。土地生态保护应以“自然生态”作为基石概念，把土地视为在自然界中客观存在的、具有自然属性、参与生态过程并发挥生态功能的物质载体、空间与系统予以保护，纳入环境法典调整范围。

　　目前，《草案》生态保护编采用的是“总-分”的结构表达，第二章“生态系统保护”与第三章“自然资源保护与可持续利用”是并列章节。其中，第三章第一节“土地资源”主要整合了我国土地生态保护的基本制度，包括我国土地保护的基本国策、耕地“三位一体”保护、永久基本农田保护、黑土地保护、建设用地占补平衡和生态环境保护、未利用地生态保护等内容；第二节“矿产资源”主要包括8个条文。建议《草案》将“土地保护”作为生态保护编的独立一章，并将矿产资源生态保护相关内容纳入其中，具体制度优化建议如下：生态保护编第一章总则规范生态保护的基本问题，将土地生态保护的基本原则纳入其中；“土地保护”章可按照农用地、建设用地、工矿用地和未利用地的生态保护思路展开。

　　《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）国家标准，土地采用一级、二级两个层次的分类体系，共设12个一级类、56个二级类。其中农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

　　第一，农用地生态保护。《草案》已将森林、草原生态保护单列一节，建议专章规定。同时，保留现行《草案》土地保护规范中关于土地保护的基本制度、耕地“三位一体”保护和黑土地保护的相关内容。

　　第二，建设用地生态保护。建设用地是中国最主要的土地利用变化类型，其扩张导致了生态系统服务价值的损失。《草案》第七百六十二条和第七百六十三条规定了建设用地的生态保护问题，但内容略显单薄。建议将建设用地使用权人的土地生态保护义务纳入法典规范，增设一条关于建设用地使用权人在实施土地开发利用等可能会对土地造成损害的活动时，应履行的保护义务：（一)剥离、收集、单独保存土壤肥沃层和腐殖土，确保土壤肥沃层质量不降低并用于土地复垦、补充耕地等土地地力恢复活动。（二）补充耕地的选址应优先选在黑土地等耕地附近的土地。（三)采用专业方法和技术，减少土地损毁面积，降低土地损毁程度，禁止在作业场地范围外破坏植被和土壤肥沃层。（四)在安置、填埋和堆积未经无害化处理的工业废物时，应设计并建设符合卫生防疫要求的垃圾场，选址应位于居民区背风侧、地下水下游方向，且无山洪和暴雨积水风险隐患，并安装防渗透保护装置、防护栏、建设绿化带等设施。（五)在剥离岩石的废石场和尾矿倾倒场进行区域绿化。

　　第三，工矿用地和未利用地生态保护。矿产资源法和土地管理法规范了土地和矿产资源管理的规定，但关于不同类型的土地生态环境保护的规范存在明显缺失，建议将工矿用地和未利用地保护作为生态保护编土地生态保护章下单列一节。

　　《草案》生态保护编第三章自然资源保护与可持续利用中，第二节矿产资源与第一节土地资源并列设置，且只有8个条文。《草案》绿色低碳发展编第三章能源节约与绿色低碳转型第一千零一十条规定，国家鼓励和支持煤炭绿色智能开采，因地制宜采用保水开采、充填开采等绿色开采技术，减少对地质地貌和生态环境的影响。煤矿企业依法处理和综合利用矿井水、工业废水与生活污水，县级以上地方人民政府和煤矿企业应科学利用关闭煤矿残存资源和地下空间。但科学利用关闭煤矿残存资源和地下空间还应考虑土地系统保护问题。因此，建议将工矿用地和未利用地保护作为生态保护编“土地资源”节下单列一条，明确矿山地质环境保护的政府职责、矿山地质环境调查评价与保护规划、矿产开发的管控禁限措施、矿产开发的配套保护措施、矿山地质环境保护与治理修复设施建设、矿山环境治理恢复基金、矿山地质环境的治理修复。

　　此外，《草案》在污染防治编第五分编土壤污染防治的第十八章土壤污染风险管控和修复第四百二十一条规定，对未利用地应当予以保护，不得污染和破坏。未利用地生态保护的系统性和污染防治的预防性存在差异。因此，建议将未利用地的生态保护纳入“土地资源”节，并按照《土地利用现状分类》国家标准予以规范。未利用地是指尚未被开发利用、受人类活动影响较小的土地，其生态系统和自然环境相对较为完整。对于未利用地的保护原则，即不得污染和破坏。任何形式的开发利用都应在保护未利用地的生态功能和自然环境的前提下进行，不得对其造成破坏。对具有重要生态功能的未利用地，应依法划入生态保护红线，实行严格保护；建设项目占用国土空间规划确定的未利用地的，应按照省、自治区、直辖市的相关规定办理。未利用地的开发利用管理需要因地制宜，根据不同地区的情况制定具体的管理规定。

　　习近平总书记指出，“生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条。”从“管土地”到“护生态”的转变，不仅是土地治理理念的更新，更是土地可持续利用法典化治理逻辑与制度供给体系的全面升级。在法典编纂过程中，应充分考虑生态系统的整体性和关联性，确保土地利用活动不会破坏生态系统的平衡与稳定。

　　（作者系中国农业大学农业与农村法制研究中心主任、人文与发展学院法律系教授）

　　● 责任编辑：王昆