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本刊简介甘肃居民“民告官”陷起诉怪圈
今年5月起，新修订的行政诉讼法正式实施，舆论普遍认为，“民告官”正式步入新时代。然而，行政诉讼法的修订，并没有给宣其华的“民告官”之路带来任何变化。
两年过去了，这位常年居住在甘肃兰州的山东汉子的“民告官”案虽然经过两级法院审理，却依旧在起诉的问题上徘徊。
公开的工商档案显示：康正公司成立于1998年6月，注册资本为65万元。法定代表人为成彦峰。2004年3月，通过股权收购，公司股东及持股比例为：宣其华持股45万元，张某持股15万元，陈钧持股5万元。
2008年6月2日，康正公司向甘肃省工商行政管理局提交《股份转让协议》《股东会决议》《公司章程修正案》等材料，申请股东变更申请登记。6月11日，甘肃省工商局将康正公司股东由宣其华、张某、陈钧变更登记为张某、陈钧，二人持股比例分别为92.31%和7.69%。
2010年12月16日，张某与陈钧签订股权转让协议，陈钧将其持有的康正公司7.69%的股权转让给张某。同日，康正公司通过股东会表决，由泰康公司（注：该公司法定代表人及董事长均为张某）向康正公司出资935万元，将康正公司的注册资本增加到1000万元。2010年12月28日，康正公司申请了股东及注册资本变更登记，康正公司股东由张某、陈钧变更为甘肃泰康制药有限公司、张某。
两次股权变更后，宣其华和陈钧双双“出局”，张某成了康正公司事实上的大股东。
两年后的2013年5月，宣其华突然向甘肃省工商局举报，称康正公司2008年和2010年的两次股权变更登记时，提交的股东会决议、章程修正案等材料均系伪造，自己对此既不知情，也未参与。
宣其华认为，张某将自己名下69.23%康正公司股权非法变更登记到她的名下的行为，严重侵犯了自己的合法权益，故请求甘肃省工商局撤销该次股权变更登记以及此后康正公司的相应变更登记。
甘肃省工商局经过调查，发现康正公司2008年6月11日股东变更登记及此后的变更登记存在严重问题。一是该公司2008年6月2日申请股权变更登记时，宣其华未在《股东会决议》和《章程修正案》上签字。张某提交了一份《承诺书》，称“宣其华”联系不上。这份承诺书宣其华予以否认。二是康正公司在办理2008年6月11日股权变更登记时提交的《股东会决议》和《章程修正案》中股东“陈钧”的签字是虚假的。三是2008年6月11日和2010年12月28日变更登记时提交的《公司变更登记申请书》《有限责任公司变更登记变更申请书》及《章程修正案》中法定代表人“陈颜峰”的签字虚假。
鉴于以上行为，甘肃省工商局认为，康正公司在以上变更登记申请中违反了公司法的相关规定，作出甘工商企撤字（2013）第001号决定书，决定撤销康正公司2008年6月11日股东变更登记和2010年12月28日注册资本、股东变更登记。
张某不服，以省工商局的决定认定事实不清、适用法律错误、超越职权、违反法定程序为由向甘肃省人民政府提起了行政复议，要求撤销省工商局的决定。
2013年11月1日，甘肃省人民政府作出甘政复字【2013】44号行政复议决定书，撤销了甘肃省工商局的甘工商企撤字（2013）第001号决定，但是没有责令甘肃省工商局重新作出新的行政行为。
宣其华对甘肃省人民政府的行政复议决定不服，向兰州市中级法院提起行政诉讼。几乎与此同时，宣其华又向兰州市城关区法院提起行政诉讼，诉请城关区法院判令撤销甘肃省工商行政管理局2008年、2010年两次对泰康公司的违法变更登记。
宣其华告诉记者，兰州市中级法院受理了他的诉讼请求，而城关区法院则告知他，如果要向城关区法院起诉，必须将其对省政府的行政复议不服提起的行政诉讼撤回，城关区法院才能受理。
宣其华说，考虑到实体权利与省工商局的两起违法变更行为关系更为密切，他撤回了向兰州中级法院的诉讼请求。随后，他将撤诉的相关材料提交给城关区法院后，该法院才受理了他诉请撤销甘肃省工商行政管理局2008年、2010年两次对泰康公司的违法变更登记的案件。
这次“被迫”撤诉为宣其华的民告官之路埋下了严重的隐患。
此后，宣其华的案子进入了遥遥无期的审理当中。
由于案子久判不决，宣其华遂向甘肃省工商局提交了《关于请求省工商局重新作出行政决定撤销康正公司相关变更的申请书》，要求甘肃省工商局按照省政府的行政复议决定书意见，重新作出行政行为。然而，甘肃省工商局始终没有答复。
宣其华以甘肃省工商局的行政不作为为由向国家工商总局提出行政复议。国家工商总局经过审理后认为，申请人宣其华提交的申请材料涉及对康正公司涉嫌提交虚假材料骗取公司登记行为的举报，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的相关规定，工商行政管理机关通过举报等途径发现、查处违法行为，工商行政管理机关应当自收到举报材料之日起7个工作日内予以查处，决定是否立案，并进行调查处理。甘肃省工商局在收到宣其华提交的举报事项后，未依法对该举报事项作出处理。
2014年4月，国家工商总局作出行政复议决定：“责令甘肃省工商局于15日内，就该问题进行处理。”然而，甘肃省工商局对国家工商总局的复议决定置之不理，始终没有就康正公司的股权变更问题作出任何处理意见。
受理宣其华诉请撤销甘肃省工商行政管理局2008年、2010年两次对泰康公司的违法变更登记案17个月后，2014年5月，城关区法院作出一审判决，对2008年的登记行为的起诉裁定“驳回原告宣其华的起诉”。对2010年的登记行为的起诉，则以“宣其华已经不是康正公司的股东，不具备原告资格”为由裁定“驳回起诉”。
该司法解释第42条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道行政机关作出的具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条明确规定的5年起诉期限是公民、法人或其他组织就某一行政行为提起行政诉讼的最长期限，不得中止、中断和延长。
该司法解释第43条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
城关区法院认为，“不属于起诉人自身的原因”是指起诉期限内发生不可抗力或者其他正当理由耽误起诉期限的情况，且该延长期限的规定受最长起诉期限的约束。“本案原告在起诉期限内没有选择通过诉讼解决行政争议，而选择通过申请行政机关处理的方式解决争议。即原告应当在2013年6月11日前对省工商局核准康正公司股权变更的行政行为提起诉讼，原告于2013年12月3日提起行政诉讼，已经超过5年最长起诉期限。”
收到城关区法院的一审判决后，宣其华表示，城关区法院以同一事由作为条件受理案件，又以同样事由驳回起诉，官司打了一圈儿，结果又回到了起诉的问题上。“这不是把老百姓当猴耍吗？”
宣其华及其代理人均认为，起诉期限的计算，应当将提起民事诉讼所进行的时间以及行政主体答复期间予以扣除，被耽搁的时间不计算在内。如果按照一审法院的理解，对于正在进行的行政纠错行为，则必须在行政解决的同时又对行政解决机关提起行政诉讼，才可以保证行使行政诉讼权利的期限，这显然是违背常情常理的，也不符合行政诉讼法的立法初衷。
城关区法院的一审裁定似乎也让甘肃省工商局为其行政不作为找到了理由。2015年7月29日，甘肃省工商局向国家工商总局打报告，称根据国家工商总局的行政复议决定，甘肃省工商局在调查中发现，宣其华已经就该两次变更登记行为向城关区法院提起行政诉讼。目前该案已经进入二审阶段。他们研究认为，行政行为已进入司法审查阶段，不宜继续进行调查，并向当事人作了说明。
截至发稿时，兰州市中级法院还没有就这两起民告官案作出终审裁判。而甘肃省工商局对于国家工商总局的复议决定依然没有执行。
两年过去了，这位常年居住在甘肃兰州的山东汉子的“民告官”案虽然经过两级法院审理，却依旧在起诉的问题上徘徊。
69.23%股权变更“闹剧”
宣其华曾经是甘肃康正药业有限责任公司（以下简称“康正公司”）的大股东。公开的工商档案显示：康正公司成立于1998年6月，注册资本为65万元。法定代表人为成彦峰。2004年3月，通过股权收购，公司股东及持股比例为：宣其华持股45万元，张某持股15万元，陈钧持股5万元。
2008年6月2日，康正公司向甘肃省工商行政管理局提交《股份转让协议》《股东会决议》《公司章程修正案》等材料，申请股东变更申请登记。6月11日，甘肃省工商局将康正公司股东由宣其华、张某、陈钧变更登记为张某、陈钧，二人持股比例分别为92.31%和7.69%。
2010年12月16日，张某与陈钧签订股权转让协议，陈钧将其持有的康正公司7.69%的股权转让给张某。同日，康正公司通过股东会表决，由泰康公司（注：该公司法定代表人及董事长均为张某）向康正公司出资935万元，将康正公司的注册资本增加到1000万元。2010年12月28日，康正公司申请了股东及注册资本变更登记，康正公司股东由张某、陈钧变更为甘肃泰康制药有限公司、张某。
两次股权变更后，宣其华和陈钧双双“出局”，张某成了康正公司事实上的大股东。
两年后的2013年5月，宣其华突然向甘肃省工商局举报，称康正公司2008年和2010年的两次股权变更登记时，提交的股东会决议、章程修正案等材料均系伪造，自己对此既不知情，也未参与。
宣其华认为，张某将自己名下69.23%康正公司股权非法变更登记到她的名下的行为，严重侵犯了自己的合法权益，故请求甘肃省工商局撤销该次股权变更登记以及此后康正公司的相应变更登记。
甘肃省工商局经过调查，发现康正公司2008年6月11日股东变更登记及此后的变更登记存在严重问题。一是该公司2008年6月2日申请股权变更登记时，宣其华未在《股东会决议》和《章程修正案》上签字。张某提交了一份《承诺书》，称“宣其华”联系不上。这份承诺书宣其华予以否认。二是康正公司在办理2008年6月11日股权变更登记时提交的《股东会决议》和《章程修正案》中股东“陈钧”的签字是虚假的。三是2008年6月11日和2010年12月28日变更登记时提交的《公司变更登记申请书》《有限责任公司变更登记变更申请书》及《章程修正案》中法定代表人“陈颜峰”的签字虚假。
鉴于以上行为，甘肃省工商局认为，康正公司在以上变更登记申请中违反了公司法的相关规定，作出甘工商企撤字（2013）第001号决定书，决定撤销康正公司2008年6月11日股东变更登记和2010年12月28日注册资本、股东变更登记。
张某不服，以省工商局的决定认定事实不清、适用法律错误、超越职权、违反法定程序为由向甘肃省人民政府提起了行政复议，要求撤销省工商局的决定。
两告甘肃省工商局
甘肃省人民政府经过复议认为，本案中，省工商局虽在调查过程中就相关事实对张某作了调查询问，但在作出决定前，未告知张某享有陈述和申辩的权利，在该案调查过程中以及作出决定前均未通知泰康公司进行陈述、申辩，亦未将决定送达泰康公司，违反了程序正当原则。2013年11月1日，甘肃省人民政府作出甘政复字【2013】44号行政复议决定书，撤销了甘肃省工商局的甘工商企撤字（2013）第001号决定，但是没有责令甘肃省工商局重新作出新的行政行为。
宣其华对甘肃省人民政府的行政复议决定不服，向兰州市中级法院提起行政诉讼。几乎与此同时，宣其华又向兰州市城关区法院提起行政诉讼，诉请城关区法院判令撤销甘肃省工商行政管理局2008年、2010年两次对泰康公司的违法变更登记。
宣其华告诉记者，兰州市中级法院受理了他的诉讼请求，而城关区法院则告知他，如果要向城关区法院起诉，必须将其对省政府的行政复议不服提起的行政诉讼撤回，城关区法院才能受理。
宣其华说，考虑到实体权利与省工商局的两起违法变更行为关系更为密切，他撤回了向兰州中级法院的诉讼请求。随后，他将撤诉的相关材料提交给城关区法院后，该法院才受理了他诉请撤销甘肃省工商行政管理局2008年、2010年两次对泰康公司的违法变更登记的案件。
这次“被迫”撤诉为宣其华的民告官之路埋下了严重的隐患。
此后，宣其华的案子进入了遥遥无期的审理当中。
由于案子久判不决，宣其华遂向甘肃省工商局提交了《关于请求省工商局重新作出行政决定撤销康正公司相关变更的申请书》，要求甘肃省工商局按照省政府的行政复议决定书意见，重新作出行政行为。然而，甘肃省工商局始终没有答复。
宣其华以甘肃省工商局的行政不作为为由向国家工商总局提出行政复议。国家工商总局经过审理后认为，申请人宣其华提交的申请材料涉及对康正公司涉嫌提交虚假材料骗取公司登记行为的举报，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的相关规定，工商行政管理机关通过举报等途径发现、查处违法行为，工商行政管理机关应当自收到举报材料之日起7个工作日内予以查处，决定是否立案，并进行调查处理。甘肃省工商局在收到宣其华提交的举报事项后，未依法对该举报事项作出处理。
2014年4月，国家工商总局作出行政复议决定：“责令甘肃省工商局于15日内，就该问题进行处理。”然而，甘肃省工商局对国家工商总局的复议决定置之不理，始终没有就康正公司的股权变更问题作出任何处理意见。
受理宣其华诉请撤销甘肃省工商行政管理局2008年、2010年两次对泰康公司的违法变更登记案17个月后，2014年5月，城关区法院作出一审判决，对2008年的登记行为的起诉裁定“驳回原告宣其华的起诉”。对2010年的登记行为的起诉，则以“宣其华已经不是康正公司的股东，不具备原告资格”为由裁定“驳回起诉”。
陷起诉怪圈
对2008年的登记行为的起诉，城关区法院一审裁定驳回宣其华起诉的法律依据是《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》。该司法解释第42条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道行政机关作出的具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条明确规定的5年起诉期限是公民、法人或其他组织就某一行政行为提起行政诉讼的最长期限，不得中止、中断和延长。
该司法解释第43条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
城关区法院认为，“不属于起诉人自身的原因”是指起诉期限内发生不可抗力或者其他正当理由耽误起诉期限的情况，且该延长期限的规定受最长起诉期限的约束。“本案原告在起诉期限内没有选择通过诉讼解决行政争议，而选择通过申请行政机关处理的方式解决争议。即原告应当在2013年6月11日前对省工商局核准康正公司股权变更的行政行为提起诉讼，原告于2013年12月3日提起行政诉讼，已经超过5年最长起诉期限。”
收到城关区法院的一审判决后，宣其华表示，城关区法院以同一事由作为条件受理案件，又以同样事由驳回起诉，官司打了一圈儿，结果又回到了起诉的问题上。“这不是把老百姓当猴耍吗？”
宣其华及其代理人均认为，起诉期限的计算，应当将提起民事诉讼所进行的时间以及行政主体答复期间予以扣除，被耽搁的时间不计算在内。如果按照一审法院的理解，对于正在进行的行政纠错行为，则必须在行政解决的同时又对行政解决机关提起行政诉讼，才可以保证行使行政诉讼权利的期限，这显然是违背常情常理的，也不符合行政诉讼法的立法初衷。
城关区法院的一审裁定似乎也让甘肃省工商局为其行政不作为找到了理由。2015年7月29日，甘肃省工商局向国家工商总局打报告，称根据国家工商总局的行政复议决定，甘肃省工商局在调查中发现，宣其华已经就该两次变更登记行为向城关区法院提起行政诉讼。目前该案已经进入二审阶段。他们研究认为，行政行为已进入司法审查阶段，不宜继续进行调查，并向当事人作了说明。
截至发稿时，兰州市中级法院还没有就这两起民告官案作出终审裁判。而甘肃省工商局对于国家工商总局的复议决定依然没有执行。