强化互动治理理念  营造行政执法新生态

　　“大综合一体化”行政执法改革（以下简称“大综合一体化”改革）是党中央交给浙江的一项光荣政治任务，是行政执法体制改革领域的唯一国家试点项目。试点以来，浙江省认真贯彻落实试点工作方案要求，坚持以整体政府理念为引领，聚焦人民群众反映强烈的执法领域重点难点堵点问题，以法治化、数字化、增值化改革为支撑，统筹推进各项改革举措，形成了一系列具有示范意义的创新成果，为全国范围内深入推进行政执法体制改革提供了重要参考。2024年以来，浙江省主动服务高质量发展共同富裕示范区建设大局，创造性地提出了互动治理执法、执法与服务并重等新理念，围绕规范涉企执法检查、助力营商环境优化，进一步全面深化“大综合一体化”改革，为下一步深化行政执法改革提供了实践范例。

　　

　　

　　新时代以来，浙江深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真贯彻落实党中央关于深化行政执法体制改革的重大决策部署，持续深入推进“大综合一体化”改革，推动行政执法体制机制变革和整体质效提升。

　　作为改革开放以来全国较早开展行政执法改革的地方，浙江具有良好的前期实践基础和改革创新环境。浙江历来高度重视行政执法工作，将行政执法体制改革作为法治浙江建设的重要内容来部署和推进，推行市、县两级相对集中行政处罚权工作，努力从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。2004年，浙江选取衢州市城区、义乌市开展综合行政执法改革试点，指导组建综合行政执法局，集中行使城市管理领域7个方面全部或者部分行政处罚权及相关行政检查权。2006年《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》强调要“改革和完善行政执法体制，加强和改善行政执法工作”“创新层级监督机制”“健全行政执法责任制”。

　　2007年以来，特别是党的十八大以来，浙江认真贯彻落实党中央决策部署，持续推进行政执法领域改革创新。在强化政策指导上，省政府先后印发《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（2015）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》（2016）、《关于深化综合行政执法改革的实施意见》（2019）等重要文件；在强化组织实施上，2017年成立浙江省综合行政执法指导局，负责协调和指导全省综合行政执法工作，2018年机构改革组建省综合行政执法指导办公室，划入原省法制办承担的行政执法规范监督职责、省编办承担的行政执法体制改革职责和省建设厅承担的综合行政执法指导职责，作为省司法厅管理的副厅级机构，同时推动市县两级全部成立综合行政执法指导机构；在强化工作重点上，在扩大综合执法范围的基础上，围绕整合精简机构、规范执法权力运行、推动力量下沉等方面持续深化推进；在强化制度保障上，2021年浙江省第十三届人大常委会第三十二次会议审议通过《浙江省综合行政执法条例》并于2022年1月1日起实施，原《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》同时废止……这些改革和举措的实施，为谋划和实施“大综合一体化”改革提供了重要的实践基础。

　　2022年1月，中央批复同意《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》。同年2月，省委、省政府印发《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》，提出到2025年底，权力规则化、规则数字化、数字智能化基本实现，整体执法效能全面提升，权责统一、权威高效“大综合一体化”行政执法新格局成熟定型，形成在全国具有示范引领作用的改革成果。

　　试点以来，浙江各地按照省委、省政府的统一部署，深入贯彻落实“大综合一体化”改革工作方案要求，五次召开改革推进大会和一次理论研讨会，蹄疾步稳地推进各项改革举措落实到位。同时，结合改革推进的新形势新任务新要求，与时俱进地推动工作目标、创新理念和关键举措的迭代升级。在工作目标上，2024年5月，省政府办公厅印发《关于进一步提升行政执法质效助力打造营商环境最优省的指导意见》，强调“到2025年底，‘大综合一体化’行政执法新格局成熟定型，运动式执法、‘一刀切’执法、生硬执法、过度执法、重复执法、低效执法等突出问题得到有效解决”。在创新理念上，2024年首次提出互动治理执法新理念，2025年5月，省司法厅进一步强调要切实贯彻执法为民理念，加快全面推行涉企执法服务并重模式，进一步提升行政执法质效，助力打造营商环境最优省。在关键举措上，2004年以来，浙江省先后推出产业综合监管、构建行政执法“四统一、五规范”工作体系等举措，推动改革向更深层次领域迈进。

　　

　　

　　试点改革以来，浙江坚持顶层设计与基层创新相结合，充分调动各方积极性、主动性、创造性，形成了上下联动、齐头并进、协同创新的良好工作局面和浓厚改革氛围。各地区、各部门紧密结合自身实际，从人民群众迫切需求和形势发展要求出发，形成了一大批富有辨识度、具有实效性的创新实践成果。

　　一个理念管执法。率先把整体政府理念贯穿方案设计、改革实施、工作运行、成效提升全过程，强化系统思维训练和主动担当作为，凝聚形成“老百姓是找政府，不是找部门”“执法是每一级政府的主体责任，不是某个部门一家的责任”等广泛共识，推动行政执法在更大范围上“大综合”、在更多部门间、层次上“一体化”，以更加高效的联动协同促进执法整体质效提升。

　　一部立法管全局。率先制定出台《浙江省综合行政执法条例》，这是全国行政执法领域首部地方性法规。该条例在全面总结前期改革成功经验的同时，首次较为清晰地界定了综合行政执法的法定内涵，规定了省域行政执法的理念体系、组织体系、工作体系和保障体系，确保在法治轨道上全面推进改革。此外，浙江还出台《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》《浙江省行政处罚裁量权基准规定》等规章，在行政执法领域率先形成了较为健全的制度体系。

　　一级政府管统筹。2024年2月8日挂牌成立浙江省综合行政执法指导办公室，明确省司法厅划入省综合行政执法指导办公室职责，同时厘定省、市、县三级政府的执法职能定位和机构建制。各级党委、政府高度重视，“一把手”定期听取工作报告、研究推动改革实施，不断建立健全“双牵头”“局办制”的领导体制和工作机制，持续加强统筹协调指挥监督力度和日常工作运行制度建设，形成上下齐抓共管、各方协同推进的工作新格局。

　　一张清单管事项。率先系统梳理政府所有行政执法事项，编制形成“一张清单”，包括行政执法事项总清单、综合执法事项清单、专业执法事项清单、乡镇（街道）执法事项指导清单。同时，建立动态事项清单调整机制，持续推进行政执法职权配置优化。特别是综合考虑乡镇（街道）承接能力等因素，把易发现、易处置、专业要求低的执法事项编制成指导清单，由乡镇根据实际需要和承接能力自主选择，着力破解基层“看得见的管不着，管得着的看不见”难题。

　　一支队伍管执法。率先在乡镇层面推行“县属乡用共管”模式，将部门派驻执法力量统一纳入乡镇（街道）综合执法平台，由属地乡镇（街道）统筹调配，实行“一支队伍”执法。优化乡镇（街道）执法模式，综合采用赋权、派驻、中心镇辐射式等方式，因地制宜推进执法力量下沉。同时，大力精简压缩市县执法队伍，加快建设变革型执法组织，推动执法队伍结构持续优化，实现“越往下基座越宽、力量部署越多”。

　　一座平台管支撑。率先建设全省统一的“大综合一体化”执法监管数字应用，除公安外的所有执法主体和所有执法事项全部在平台上运行，实行“一网统管”、留痕管理、全程监督。以执法监管数字应用为主体，整合各部门自建应用系统，基本实现各部门执法协同指挥一屏掌控。同时，主动融入、深度融合数字化改革，推进清单、法条、政策、案例等全要素、全谱系数字化，为行政执法实现由数字化向智治化的转变奠定扎实基础。

　　一批机制管协同。率先建立并全省推广“综合查一次”，整合多部门多频次执法检查内容，对同一对象开展“综合查一次”联合检查，实现“进一次门、查多项事、一次到位”。全面界定业务主管部门与综合执法部门的职责边界和协作要求，建立部门间、县乡间常态化联合执法、应急配合、信息共享、案件移送等协同工作机制，并借助数字化平台，实现线上线下全链条高效协同。

　　一套标准管规范。率先全面推行行政处罚决定书、行政指导建议书、信用修复告知书“三书同达”机制，实行企业信用“一处修复、处处同步”。创新建立实施行政行为码制度，实现“亮证执法、亮码检查，无码不查、无码无效”的全过程管控。持续细化量化裁量范围、种类和幅度，高频事项自由裁量基准细化率达到100%。此外，浙江还按照“五个严格”的要求，稳妥有序推进统一着装。这一系列举措，为行政执法活动提供了全方位、标准化的规范保障。

　　一个体系管监督。率先构建覆盖省市县乡四级、具有浙江辨识度的行政执法监督工作体系，全面推动依法行政水平整体提升，实现行政执法工作的全方位、全流程、常态化、长效化监督。特别是深度挖掘数字资源，构建处罚裁量权行使、罚款异常监测、重复检查扰企等140余个监督模型，自动识别异常执法行为并推送预警信息，在推进智能化监督方面走在全国前列。

　　浙江“大综合一体化”改革所取得的这一系列标志性成果，背后蕴含着清晰深邃的工作主线和运行逻辑。

　　浙江“大综合一体化”改革形成了一个核心理念引领，即整体政府；三条工作主线，即法治化、数字化、增值化，推进一系列创新举措为支撑的改革推进路线。其中，整体政府理念为改革的指导思想，意在破解我国“条块”行政执法体制的病灶，凝聚推动政府职能转变、组织变革的行动共识；法治化是一以贯之、贯穿始终的底层逻辑，目的在于依法优化行政执法的职权配置和运行质效；数字化和增值化是前后相继、协同并进的创新特色，两者分别指向行政执法运行的数字赋能和服务宗旨。一系列创新举措主要表现为构建完善改革整体推进格局、行政执法职责体系、“金字塔型”执法队伍结构、行政执法方式方法体系、“大综合一体化”执法监管数字应用、立法执法守法司法一体化格局等方面。

　　浙江“大综合一体化”改革呈现出三条清晰的改革实现路径。一是由权到事的赋权逻辑，依据职权法定的基本要求和优化职权配置的改革目标，推动行政执法的横向“综合”与纵向“下沉”，关键举措即建立事项清单制度；二是由事到治的赋能逻辑，依据依法履职的基本要求和提升行政执法质效的改革目标，推动行政执法流程再造和协同机制创新，关键举措包括建立行政执法数字平台、构建一系列行政执法“一件事”应用等；三是由事到人到的赋源逻辑，依据“人随事走、编随人走”的基本要求和强化队伍资源保障的改革目标，推动行政执法资源力量下沉，关键举措包括推行一支队伍管执法、行政执法人员“县属乡用”等。三条路径分别从职权、流程、资源保障三个维度协同推进行政执法质效的提升，找到了破解长期困扰行政执法领域体制机制问题的“金钥匙”。

　　

　　

　　2025年是“大综合一体化”改革进入验收总结的关键时点。在总结提炼好浙江改革经验、放大试点改革整体效能的同时，应聚焦破解改革推进中碰到的深层次问题和新出现问题进一步深化改革。特别是与此轮改革破题突破相伴生的三个新难题，需要引起高度重视，包括由监管与执法相分离产生的“监执协同”难题；由数字化驱动法治化产生的“数据整合和智治化提升”难题；由执法事项力量下沉产生的“属地逻辑与条线逻辑博弈”难题。着力强化互动执法新理念，积极营造行政执法新生态是一个可行的发展方向。

　　互动治理执法是浙江在推进“大综合一体化”改革中提出的新理念，强化互动执法新理念具有三方面的意义。一是有助于深化行政执法基本属性的认识。行政法的实施是一个由公民组织自觉守法和政府机关主动执法构成的二元结构，行政执法的重心不应只关注日常行为的监管和违法行为的查处，也应当向教育引领公民组织更加自觉地履行法定义务这一广阔领域延伸，强化行政执法的互动属性，从源头上解决法律实施问题。

　　二是有助于实现行政执法关系的系统重塑。行政执法过程中形成的行政主体与相对人的法律关系，本质上是党委、政府与人民群众的关系。传统上由于受行政处罚、行政强制等主导方式影响，人们容易将行政法律关系简单理解为对抗性关系。应当顺应行政执法方式创新和提升执法文明度的要求，采取积极举措，努力塑造更加互动友好的行政执法关系。

　　三是有助于揭示行政执法改革的发展愿景。全面推进严格规范公正文明执法，构建权责统一、权威高效的依法行政体系，反映的主要是一种行政系统加强自身建设、实现“自我革命”的内部视角。应进一步拓宽视野，引入系统与环境的互动视角，将营造行政执法新生态纳入改革目标，积极构建公民与政府良性互动、协同共治的行政执法新格局。

　　〔作者系中共浙江省委党校（浙江行政学院）法学教研部主任、教授〕

　　● 责任编辑：黄慧