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本刊简介“浙江‘大综合一体化’行政执法改革”系列报道之四
执法力量下沉的“金字塔密码”
“看得见的管不着，管得着的看不见。”这道出了多少基层执法的沉疴与无奈？当治理的“最后一公里”遭遇权责的“中梗阻”，执法人员往往陷入“有心无力”的被动局面。如何击破这一顽疾，让执法力量真正下沉、扎根基层？浙江的改革给出了答案。
行政执法是全面推进依法行政、建设法治政府的重要环节。浙江深入贯彻习近平法治思想，以一场全省域、深层次的“大综合一体化”行政执法改革，作出了系统性回应。它并非简单的机构加减法，而是一场通过“县属乡用”破解身份之困、以“差异化赋权”实现精准施治、借“机制创新”推动协同增效的结构性变革。这场变革重新配置了省、市、县、乡四级执法权责与力量，构建了行政执法力量配备与事权划分相匹配的“金字塔型”执法体系，将执法力量精准下沉至县乡一线，解锁了全国行政执法体制改革“新密码”。
“县属乡用”：
盘活编制资源，激活基层效能
“编制悬在区里，人扎在街道，区里的考核、街道的执法两头催办，压得人喘不过气！如今编制锁定专用，晋升有通道、待遇有保障，咱成了名副其实的‘镇街兵’，心终于落了地！”
一位基层执法队员的质朴倾诉，折射出浙江推进基层治理改革的深层动因——当经济社会快速发展催生出大量执法需求，基层却陷入“人在镇街干、编属县里管”的力量悬空困局：身份认同模糊、权责边界交叉、职业保障缺位，多重矛盾持续发酵。
问题的核心，直指编制“沉不下去”的体制壁垒。县级执法队伍人员多为参公编制，乡镇（街道）属于党政机关，核定的是行政编制，编制属性壁垒导致下沉堵点。
为破此局，一场以“县属乡用”为核心的体制机制创新在浙江全面铺开，为人员“沉下去、留得住”提供制度支撑。
据了解，“县属乡用”改革的关键是打造专属乡镇（街道）的“编制池”。执法人员下沉乡镇后，相应的编制锁定由乡镇（街道）使用，即编制的所有权归县级部门，但使用权归乡镇（街道）。有的县（市、区）将下沉执法人员的党（团）组织关系、工会会员组织关系、各类福利待遇以及平时考核、年度考核，全部纳入属地乡镇（街道）统一管理。“通过编制归属重构，既回应了基层执法者‘身份稳、保障足’的诉求，也从制度层面打开了力量下沉的通道，让基层真正成为执法力量的‘归属地’”。
嘉兴市南湖区以“县属乡用”改革为突破口，对执法体系实施系统性重构：将原本分散的8支执法队伍，精简整合为综合执法、市场监管、文化市场、农业、应急管理5支队伍，搭建起“综合执法+专业执法”的“1+4”体系框架；严格落实“市与市辖区原则上仅设一个执法层级”（生态环境、交通运输领域除外）的机制，确立以区为主的管理体制。
嘉兴市南湖区的探索是浙江全省改革的缩影。直面“行政执法任务主要在县乡”的现实，浙江着力下沉执法重心，夯实治理“底座”。全省精简执法队伍657支，形成市级“1+2”（综合执法+生态环境、交通运输，沿海市保留海洋渔业执法队）、县级“1＋6”执法队伍结构（综合执法+市场监管、生态环境、交通运输、应急管理、文化和旅游、农业，沿海县保留海洋渔业执法队）。省级层面，除海洋渔业外，撤销其他省级执法队伍。市与市辖区层面，除交通运输和生态环境实行以市为主外，其他执法领域调整为以区为主的执法体制。
此外，针对乡镇（街道）法制审核力量不足问题——多数未配备专职法制审核员，兼职或外聘人员在专业性、职业性方面存在不足，各地也积极以编制改革重塑队伍体系。如杭州市临平区通过增设法制审核事业编制岗位，强化专职力量保障；义乌市创新构建“镇街+执法部门+主管部门”三级审核机制，依托司法所常驻镇街夯实法治根基。
“县属乡用”推进执法管理体制和管理方式重塑，全面提升了基层执法效能。通过全面下沉执法重心，科学配置省市县乡四级执法权责与力量，将超85%执法力量精准下沉县乡一线，其中乡镇（街道）执法力量占比超60%。
“差异化赋权”：
从“管不着”到“管得好”
改革前，“看得见、管不着”是基层痼疾。湖州市南浔区南浔镇执法队长回忆：“游客买‘特产’被坑，我们只能干等20公里外的部门执法人员，摊贩早跑了。”
如今，南浔区创新推出“执法菜单”，为不同乡镇“量体裁衣”。古镇所在的南浔镇，除了拥有140项通用行政权力事项外，还结合实际选择下放了“旅游市场监管”“文化场所巡查”等26项本地发生频率高的赋权事项。现在，队长腰间常挂三件“随身带”：执法证、价格监测仪和景区商户电子档案库钥匙。“上周刚处理一起‘特产’冒牌案，从游客投诉到事件处置完成，全程不到两小时。”他语气中满是自豪。
锚定“一支队伍管执法”的改革愿景，浙江立足前期实践积淀，确立“越到基层越综合”的改革逻辑，以科学差异化赋权为着力点，推动执法事项下沉、执法力量聚合，全域推进乡镇（街道）综合执法改革，逐步扭转基层“看得见、管不着”的权责割裂困境。
“权力下放不能一放了之，要落实‘放得下、接得住、管得好、有监督’原则。”省司法厅有关负责人表示，各县（市、区）政府从《浙江省综合行政执法事项统一目录》及《浙江省乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录》中，精准筛选高频多发、处置简便、专业适配的事项下放。建立“基础库+自选库”模式，并依托动态调整机制保障适配性——每年组织专家、基层干部论证承接条件，引导市县按需承接；对不适宜承接的，及时调整，确保权力下放与基层能力相匹配。
厘清“谁来管、管什么”，是打造高效行政执法格局的前提。浙江的破题之举，是构建起全国领先的“1+3”行政执法事项目录体系。“1”即全省行政执法事项目录体系。“3”即3张行政执法事项目录：《浙江省综合行政执法事项统一目录》（1191项），聚焦高频、与民生紧密相关且专业要求不高的事项，划转给综合执法部门；专业执法事项目录，保留交通运输、生态环境、应急管理等高度专业化事项，由专业队伍负责；《浙江省乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录》（147项），精选高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的事项，各地按需“点单”下放，并动态调整。
“改革的关键在于‘量体裁衣’，为每个乡镇（街道）定制合身的‘执法’。”省司法厅有关负责人介绍。面对全省1365个乡镇（街道）规模悬殊（大镇超十万人、小镇不足千人）的实际，浙江创新推出三种方式推动执法力量下沉和集中，为禀赋各异的乡镇（街道）量身打造差异化执法方案。
一是科学赋权“精准化”：对于工业重镇、经济强镇，可以根据区域实际、产业特色等因素，承接更多的执法权，解决“看得见、管不着”问题。如义乌市佛堂镇作为“试验田”，2019年率先承接852项行政处罚事项，经过多轮调整，目前承接450项。针对农户违建，镇执法队在打地基阶段就介入劝阻，告别过去“盖到三层才强拆”的巨额损失。
二是部门派驻“聚合力”：对于一般乡镇，采取县（市、区）行政执法部门派驻执法队伍、跨乡镇（街道）区域联合执法等方式，科学统筹执法力量，优化执法资源配置结构，提升执法响应速度和处置效率，实现执法力量的高效利用和整体效能的最大化。
三是“1+X”辐射“零死角”：针对人口分散、交通不便的偏远乡镇，通过建立中心镇辐射形式（即以一个中心镇为核心，辐射带动多个周边乡镇），加强执法协作，有效整合和共享执法资源，实现区域执法全覆盖，提升基层依法行政能力。如舟山某海岛乡处理渔船违规捕捞案，由于地域偏远，以往等待县级部门执法人员平均需要3天；现在附近中心镇执法人员定期驻点，案件1天内即可处理完毕。
据了解，目前全省931个乡镇（街道）采用赋权模式，226个采用派驻模式，208个采用“1+X”辐射模式，实现了从“大水漫灌”到“精准滴灌”的质变。
“为保障改革行稳致远，构建‘分层权责+全链监督’的严密保障体系。”省司法厅有关负责人介绍，省级清单划边界，“1+3”目录体系明确权力范围，杜绝越权。乡镇根据经济发展水平、人口数量、地域面积、基层治理需求等因素，选取迫切需要且能有效承接的执法事项。如工业镇根据区域产业特色可以下放安全生产领域事项，文旅镇可以下放文化市场领域事项，避免“无用权”负担。案件分级避风险，复杂案件（需听证、大额处罚等）仍归县级，乡镇专注简易案件。监督网络全覆盖，省市县乡四级监督体系扎根司法所，案件审查“一竿子插到底”。
改革至今，全省未出现大规模复议诉讼案件，执法投诉量下降了35%。从2019年首批5个乡镇试点到如今全省大面积铺开，浙江的“差异化赋权”改革，正为基层治理注入源源不断的活力，让执法更高效、更精准、更贴近民心。
机制创新：
从分散到协同的变革之路
清晨的杭州市临平区乡镇（街道）执法队，市场监管的深蓝制服与环保监测仪擦肩而过，应急管理执法包紧挨着消防头盔——这幅生动的日常图景，正是浙江执法协同的现实写照。“过去取缔一个无证作坊，要找不同部门，得跑三五趟；如今只需一次联合‘会诊’，所有问题迎刃而解。”临平区塘栖镇执法队长感慨。
“在理顺人员统筹、权责划分等基础命题后，浙江执法改革进入‘能力突破期’——推动执法协作从机构并置的‘物理叠加’，向机制贯通、效能聚变的‘化学融合’跃升，加速从‘单一执法’向‘服务型治理’转型，延伸治理服务链条。”省司法厅有关负责人介绍，锚定协同机制创新这一“核心引擎”，系统性重塑基层执法协作生态，推动“九龙治水”的分散困局向“攥指成拳”的协同效能质变。
在机制协同的探索中，浙江始终扮演着“先行者”的角色，而嘉兴更是这场系统性变革的“潮头先锋”。2018年，针对基层治理中长期存在的多头重复执法、效率低下等问题，嘉兴率先推出“综合查一次”执法模式。经过多年深入实践，该市不仅出台《嘉兴市综合查一次若干规定》，更在模式内涵与组织方式上持续迭代升级。2021年，浙江在全省全面推行该项制度，出台《浙江省人民政府办公厅关于全面推行“综合查一次”制度的指导意见》，依托“大综合一体化”数字化平台，按照检查对象相同、检查方式相似、检查时间相近、低频就高频规则，构建数字算法模型，科学统筹执法计划，大幅压减检查频次，显著提升执法效能。这一创新实践2023年获国务院办公厅发文肯定，并在全国范围内推广实施。
历经千锤百炼，“综合查一次”所体现的协同理念正结出丰硕的成果，在之江大地生根开花，并为全国层面深化行政执法改革提供了浙江经验。
在嘉兴市南湖区，党建引领的“执法进小区”创新实践亮点纷呈。社区、物业、业委会与执法力量结成“四方联动”治理体系，形成从前端预防、中端处置到末端闭环的严密网络。在此模式下，曾经困扰居民的车库养猫、毁绿种菜等“烦心事”迎刃而解，违章搭建、噪音扰民等“老大难”得到有效控制，居民幸福感、获得感节节攀升。
在杭州市临平区崇贤街道，“一支队伍管企业园区”成为协同高效的典范。新设的7个联勤工作站如同深入基层的“触角”，在“一部+三级”（指挥部、综合信息指挥室、联勤工作站、全域网格）体系下高效运转，构建起“指挥室+工作站+网格”治理新范式。一次危化品泄漏警报响起，多部门响应仅20分钟即化险为夷。同时，针对辖区产业园区“一厂多租”、业态复杂、安全隐患突出的情况，街道成立“一支队伍管企业园区”专班，创新“园长制”与专业物业协同管理模式，由企业负责人担任园长，推行风险清单、管控清单、责任人清单“三个清单”管理制度，为园区发展筑牢安全根基。
在湖州市南浔区练市镇，“一支队伍管执法”成功锻造“枫桥式”执法中队。实体化运行镇域行政执法指挥中心，创新“1+6+N”力量聚合模式——以综合执法队为核心，统筹5支专业执法队，联动应急、农业等多部门，推行“一个院子办公”机制，实现深度融合。通过“常驻+轮驻”强化力量、编制《指挥中心实操手册》、实现事件线上闭环流转，做到“一中心受理、一呼即应”。集中办公后，激活“睡眠条款”25项，案件覆盖领域占比达83%，推动90%执法力量沉入村社网格。
“协同”的理念还在持续向外拓展。依托嘉湖一体化机制，“练市+乌镇”建立双向学习交流与跨区案件查办机制。与乌镇、石门镇签订协作备忘录，划定共管区域，梳理跨区执法清单，市政燃气、建筑垃圾处置等领域的联合执法迈出坚实步伐。
从“县属乡用”破解身份编制之困，到“差异化赋权”实现精准施治，再到“综合查一次”及多元协同模式打破壁垒、提升效能，浙江“大综合一体化”行政执法改革构建了一套环环相扣、相互支撑的制度体系。这场深刻变革，不仅显著提升了基层治理能力与执法公信力，为浙江发展注入体制机制新优势，更为全国行政执法体制改革贡献了系统高效集成的“浙江方案”。
● 责任编辑：曹菲