以整体智治重塑执法新格局

　　当数字经济浪潮与基层治理痛点相遇、当法治中国建设与群众获得感需求共振，浙江以“大综合一体化”行政执法改革破题，交出了一份极具示范意义的答卷。这场发轫于钱塘江畔的变革，既是对“九龙治水”困局的合力突围，更是对以人民为中心法治理念的生动诠释。

　　2022年1月30日，《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》获中央批复同意，浙江成为全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革国家试点。这是一份沉甸甸的政治嘱托，更是一场关乎政府治理体系和治理能力现代化的深刻变革。三年来，浙江以“大综合一体化”行政执法改革为总抓手，坚持“一盘棋”统筹、“一体化”推进、“一平台”赋能，努力实现政府该管的事“有人管、管得住、管得好”。

　　从余杭数智治理中心的全域联动，到千岛湖“一支队伍管执法”的水域革新；从“综合查一次”的执法温度，到执法监管数字应用的智慧赋能——浙江正以系统性重塑、整体性重构、创新性变革，构建起权责统一、权威高效的行政执法新格局，打开了一扇观察中国式治理现代化的“重要窗口”。

　　

　　从“九龙治水”到“一支队伍

　　

　　习近平同志在浙江工作期间，高度重视行政执法工作，将行政执法体制改革作为法治浙江建设重要内容来部署和推进，推行市、县两级相对集中行政处罚权工作，努力从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法问题。这一重要理念为浙江行政执法改革指明了前进方向、提供了根本遵循。二十余年来，浙江坚定不移沿着习近平总书记指引的方向，不断深化综合行政执法改革，推动行政执法工作走在前列。

　　浙江作为市场经济先发地区，新业态新模式层出不穷，执法工作面临新挑战。“青蛙归谁管”的比喻形象地道出了执法碎片化之困：青蛙在田里归农业部门，跳到水里归水利部门，跑到森林归林业部门，卖到市场归市场监管部门——这种“九龙治水”模式难以适应现代治理需要。

　　改革前，执法领域存在三大突出问题：一是“多头管、三不管”，职责交叉与监管空白并存；二是“不执法、乱执法”，运动式执法、趋利性执法仍时有发生；三是“漏项、缺位”，新经济新业态监管跟不上发展步伐。据统计，改革前浙江省涉执法类投诉举报占比高达17.4%，企业和群众对执法工作意见相对较大。

　　基于此，浙江坚持在法治政府建设和省域治理现代化整体框架下谋篇布局，通过执法事项、队伍、层级、资源、标准、活动的“大综合”，推动权力责任、协同指挥、监管执法、执法司法、监督评价、数据资源的“一体化”，着力构建全覆盖的整体政府监管体系和全闭环的行政执法体系。

　　浙江的改革实践经历了漫长的探索过程。2015年，在市县全面组建综合行政执法局，在全国率先推行跨部门跨领域综合行政执法；2018年，成立全国唯一的省级行政执法综合指导机构——浙江省综合行政执法指导办公室；2019年，率先开展乡镇（街道）综合行政执法改革试点；2022年，浙江省委省政府印发“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案，建立省市县横向协同、纵向贯通的工作推进机制，标志着改革进入全面实施阶段。

　　

　　

　　“‘大综合一体化’行政执法改革的核心在于执法体系的重塑。”浙江省委编办副主任江波告诉记者，“这是一场牵一发而动全身的改革。”

　　如何重塑行政执法体系？浙江着力构建“五体系一应用”新格局：权责统一的行政执法职责体系、“金字塔型”行政执法队伍体系、科学规范的执法方式方法体系、有力有效的行政执法制约监督体系、权威高效的行政执法制度体系和“大综合一体化”执法监管数字应用。

　　“一张清单”明职责。浙江全面梳理省市县乡四级执法事项，形成“全省执法总目录+综合执法目录、专业执法目录和乡镇执法目录”的“1+3”执法目录体系。综合执法目录聚焦经常发生、与群众日常生活密切相关、专业要求不高的事项，共1191项；专业执法目录由生态环境、市场监管、应急管理、交通运输等业务部门梳理公布；乡镇执法指导目录选择高频多发、易发现易处置的事项，由各地根据实际下放。

　　以此为基础，改革在机制体制、人员编制、队伍建设、执法流程等方面同步进行。记者调研走访了浙江十余个区县，经梳理发现，浙江在四个维度进行了重塑。

　　首先是结构的重塑：一支队伍管执法。浙江大力推动执法重心下移，夯实基层执法底座。目前，全省85%以上执法力量下沉县乡一线，其中乡镇（街道）占到60%以上，彻底扭转了“头重脚轻”的倒金字塔结构。

　　其次是流程的重塑：以便民利企为导向，从“综合查一次”切入，完善多跨协同机制。宁波市鄞州区梳理15个“监管一件事”场景，对餐饮企业“开办、装修、营业”全生命周期集成服务，审批提速70%，企业满意度提升至98.6%。

　　第三是能力的重塑：从“专科”到“全科”。“一人多能、一岗多责”成为基层执法新常态。浙江建立“基础培训+专业进修+实战演练”三级体系，2023年累计培训基层执法人员12.7万人次；同步出台《乡镇（街道）综合行政执法办案指引》，细化500余项高频违法行为的“教科书式”检查要点，确保“放得下、接得住、管得好”。

　　最后是监督的重塑：从“单线”到“闭环”。浙江省市县乡四级行政执法协调监督工作体系全面贯通，县级合法性审查中心、乡镇法治审查员、驻队律师“三位一体”，对重大执法决定“逢罚必审”。2023年，全省经审查后的执法案件实现零败诉。

　　

　　“执法不是一罚了之，而是帮助市场除险清患。”浙江省司法厅副厅长、省综合执法办副主任储厚冰在接受记者采访时表示，改革是要把“以人民为中心”写进每一项制度设计。

　　浙江坚持执法为民理念，创新执法方式，让执法既有力度又有温度。“综合查一次” 成为浙江执法改革的金名片。针对多头重复执法问题，浙江创新推出“综合查一次”模式，进一次门、查多项事、一次到位。全省编制形成执法监管“一件事”102件，2025年“综合查一次”实施率达77.5%，涉企行政检查量同比下降57.9%。

　　柔性执法，彰显法治温度。浙江推动28个领域建立轻微违法依法不予处罚清单，推行“三书同达”（行政处罚决定书、合规建议书、信用修复书），实行企业信用“一处修复、处处修复”，最大限度降低企业经营成本。台州市路桥区推行包容性执法，建立轻微违法告知承诺制；临海市探索“加减乘除”工作法治理违章停车，增设发送移车温馨提醒环节，2023年1至8月共张贴温馨提醒单23100余张，违停处罚20236起，较去年同期减少39.04%。

　　执法服务并重，优化营商环境。浙江坚持“管住风险、无事不扰”，建立跨部门监管“一件事”102件，精准实施“清单查”“统筹查”“综合查”“分类查”“亮码查”组合拳，累计减少涉企检查39.8万户次。在前端，加强重点产业发展法治风险防范体系建设，全省建立涉企行政指导清单150余个；在后端，推行多部门联合帮扶整改机制，助力企业稳定监管预期，激发市场竞争活力。

　　在以人民为中心理念指引下，浙江行政执法实践创新百花齐放。杭州市打造全场景“监管一件事”特色主题；宁波市推行全域PDA移动执法，打造掌上办案宁波模式，案件办结由3天压缩至10分钟左右；湖州市推动“城警一体化”建设，释放城市治理1+1>2叠加效应；舟山市创建“纵横一体、全域联动”行政执法监督同盟体系；义乌市苏溪镇打造“最小综合执法单元”，群众信访满意率达99.6%。

　　

　　浙江坚持改革与法治同步推进，构建以改革国家试点方案为统领、《浙江省综合行政执法条例》为重点、“1+N”制度为配套的改革政策制度体系。《浙江省综合行政执法条例》作为全国首部地方行政执法领域综合性法规，创设了简单事项委托检查、检查结果互认、法制审核力量共享等制度，为改革提供了有力法治保障。

　　“改革的推进是要与社会治理需求相匹配。”在萧山区义桥镇党委书记陈钢看来，浙江“大综合一体化”行政执法改革有力助推了社会治理能力的跃升。

　　以义桥镇为例，2022年以来，该镇以“大综合一体化”行政执法改革为抓手，强化“综警网消”联动联勤机制，充分依托镇级周情分析“烧烤会”、村社周二例会，着力构建感知、分析、预警、指挥、监督“五位一体”的全流程闭环模式。以综合行政执法为支撑，通过跨部门协同配合与村社末端响应衔接，助推解决一大批“老大难”问题，实现了从“九龙治水”向“攥指成拳”、从“被动应对”向“主动预防”、从“粗放管理”向“精细治理”的转变，基层治理精细化能力得到显著提升。

　　浙江“大综合一体化”行政执法改革的成效已在全省范围内逐步显现，不仅体现在执法效能提升的硬数据上，更转化为企业群众实实在在的获得感。改革对营商环境优化的支撑作用持续增强，杭州亚运会主会场所在地盈丰街道的数据显示，与改革前相比，辖区执法效率提升70%，处置时效缩短37.2%，基层治理响应速度显著加快。

　　数据显示，改革以来浙江省行政诉讼案件连续三年下降，2023年同比下降20.3%，一审行政机关败诉率降至6.8%，创历史新低；世界银行《营商环境报告》显示，杭州、宁波“市场监管”指标进入全球前20。

　　经过三年改革实践，浙江省涉执法类投诉举报占比从改革前的17.4%下降至8.9%，企业、群众对执法公正的满意度提升至97.6%，行政处罚案件行政复议纠错率始终保持在2%的低位。目前，已有18个省份、200余地市来浙考察学习，“大综合一体化”行政执法改革的“浙江方案”正在走向全国。

　　2025年下半年，浙江省司法厅（省综合执法办）牵头，会同省委组织部、省委改革办、省委编办组建6个工作组，分赴11个设区市并延伸至32个县（市、区），与市县综合执法办和组织、编办、司法行政、行政执法部门负责人，以及乡镇（街道）综合执法队长、执法队员、部分企业负责人谈话，以“四不两直”形式实地走访市县行政执法指挥中心、企服中心、乡镇（街道）综合行政执法队，认真开展实地核验。

　　核验结果显示，目前全省已基本构建形成权责统一的行政执法职责体系、“金字塔型”的行政执法队伍体系、科学规范的执法方式方法体系、全省统一的“大综合一体化”执法监管数字应用体系、有力有效的行政执法制约监督体系、权威高效的行政执法制度体系，执法监管“一件事”“综合查一次”“亮码检查”、执法数字化建设等创新做法在全国复制推广。

　　浙江“大综合一体化”行政执法改革是一场深刻的体制性、机制性、制度性变革，它重塑了执法体系、优化了执法方式、提升了执法效能、增强了群众获得感。这项改革不仅为浙江高质量发展、建设共同富裕示范区提供了有力法治保障，也为全国行政执法体制改革提供了可复制可推广的浙江样本。

　　回顾浙江行政执法改革二十年演进历程，从顶层架构到实践落地，从基层创新到制度凝练，从先行探索到省域示范，从“九龙治水”的碎片化到“一支队伍管执法”的整体化，从“倒金字塔”的权责失衡到“正金字塔”的强基导向，从“管制型”的冷面孔到“服务型”的暖温度——浙江“大综合一体化”行政执法改革，以法治为笔、以人民为卷、以数字为墨，勾勒出新时代“中国之治”的省域风景。

　　浙江省司法厅厅长、省综合执法办主任戴纪向记者表示，2025年是习近平法治思想提出5周年，也是“大综合一体化”行政执法改革试点总结收官之年。浙江将锚定高质量发展、满足人民美好生活需要的目标，持续推动执法改革攻坚、执法质效提升和营商环境优化一体建设，努力打造行政执法体制改革的“重要窗口”，为在奋进中国式现代化新征程上勇当先行者、谱写新篇章提供坚强有力执法保障。

　　随着改革持续深化，浙江正朝着“执法职责体系更加优化、执法资源配置更加科学、执法方式方法更加规范、执法数字化应用更加智慧、执法制约监督更加有力、执法制度体系更加完备”的目标稳步迈进，一幅以法治现代化支撑中国式现代化的壮丽画卷正在之江大地徐徐展开。

　　● 责任编辑：曹菲