以法治保障高质量城市更新

　　“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”近日召开的中央城市工作会议，就当前和今后一段时期城市工作面临的形势作出重大判断。伴随着少子化、老龄化趋势，城镇人口增量将逐步转向平台期，消费者从“有房住”到“住好房”的需求升级，以往在快速、增量发展时期形成的土地、财政等机制，难以适应存量发展时期的需要。

　　2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），部署推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设。可以看出，城市更新正在从政府、开发商主导的“重建设”模式，转变为多方主体参与的“重维护和运营”模式。其基本路径是多元、放权、优化地价。

　　“多元”就是强化政府的规划引导、标准制定和执法监督责任，调动房地产所有权人参与城市更新的积极性。《意见》提出，“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。”根据《意见》，城市党委和政府在城市更新中要切实履行责任。同时，由于城市更新项目投资额较大，单靠政府的投入是远远不够的，要完善市场化投融资模式，通过基础设施领域不动产投资信托基金、资产证券化产品、公司信用类债券等，吸引社会资本参与。转变城市开发建设方式，还需要调动群众参与。《意见》部署的“加大整治楼栋内人行走道、排风烟道、通风井道等，全力消除安全隐患”“统筹实施老旧小区、危险住房改造，在挖掘文化遗产价值、保护传统风貌的基础上制定综合性保护、修缮、改造方案”等城市更新项目，都需要充分发挥党建引领作用，调动多元力量积极参与，体现“人民城市人民建”的要求。相应地，政府要做好制定实施城市更新专项规划工作，引导经营主体参与，支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新，健全专家参与公共决策制度，加强城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制建设。

　　“放权”就是允许土地使用权人根据规划调整参与城市更新建设。《意见》强调，“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求”，松绑了土地使用权单一用途的限制。《意见》还提出，“鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产”，通过合理放权进一步激发城市更新的动力活力。按原有城市更新模式，即使规划改变，由于土地使用权的用途单一，使用权人无法按照新规划用途进行建设，必须由国家征收后重新出让，制约了城市更新。当前，自然资源部正在开展的43个低效用地再开发试点，切实助力城市更新行动。上海、深圳等地逐步探索允许土地使用权人根据规划后的新用途直接进行更新建设，允许土地使用权的用途根据规划自动调整，省略了其中的“征收-再出让”环节，降低了更新成本。

　　“优化地价”需要解决土地改变用途后，补缴土地价款的计收，以及如何确定土地价款市场评估等问题。《意见》强调，优化地价计收规则。对于企业用地的城镇土地使用税，目前是按固定金额缴纳。可以探索缴纳金额随土地价格自行浮动，这将促进低效利用的土地使用权人出售土地或者加强使用效率。同时，给予公共设施运营、生态和文化遗产保护等用地，优化地价计收。《意见》还对中央财政支持实施城市更新行动、地方政府加大财政投入等提出要求。

　　《意见》提出，要加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规。制定修订分类适用的消防、配套公共设施等标准。规划是前提，标准是抓手，执法是保障。政府在制定规划和标准时，要坚持系统观念和前瞻性，妥善处理经济社会发展、生态环境保护和安全运营的关系，不断提升城市建设和管理服务水平。

　　（作者系上海大学法学院院长、教授）

　　● 责任编辑：虞文梁