人工智能在行政复议中的应用

　　习近平总书记强调，“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”随着法治政府建设深入推进，行政复议日益成为化解行政争议的主渠道。如何发挥好行政复议公正高效、便民为民的制度优势，是法治政府和数字政府建设的重要命题。司法部提出加快“智慧复议”建设，充分运用人工智能等新兴技术，提升行政复议智能化水平，以数字赋能行政复议更加公正高效、便民为民。2024年全国新收行政复议案件74.96万件，同比增长94.7%。行政复议案件数量增长较多，运用人工智能有效化解“案多人少”矛盾显得尤为必要。

　　

　　行政复议数字化、智能化是人工智能应用于数字政府建设的重要场景，对加快推动国家治理体系和治理能力现代化建设具有积极意义。在行政复议程序中引入人工智能技术，是实现行政复议公正与效率，实质性化解行政争议的重要趋势和实践需求。

　　人工智能有利于促进行政复议的实体公正。行政复议审查内容包括合法性审查与合理性审查。行政复议实体公正要求认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。行政复议法修订施行后，原先由各条线上级主管部门管辖的政府部门案件，转由本级人民政府集中管辖，这要求行政复议机关更加熟悉各行业法律规范以及行政执法标准等。与此同时，实践中行政复议案件复杂性增强、新型问题增多，行政复议工作人员在海量的行政法律规范中准确适用规定的难度较大，易出现对规范掌握不充分、理解不到位的情况，导致对行政行为的合法性和合理性审查产生偏差。在此背景下，人工智能逐渐成为保障实体公正的有效工具。一方面，人工智能强大的数据储存和挖掘功能可以帮助行政复议工作人员短时间内较为全面地找出所涉案件的法律规范，避免因不了解行业具体规定出现法律适用错误，为正确理解和适用法律奠定基础。另一方面，人工智能通过对大量案卷数据处理和分析，能够快速提取出有效及重要的证据信息，辅助行政复议工作人员查明案件事实。人工智能的类案筛选和对比、智慧复议程序的引入可以对简单案件进行初步处理，并为行政复议工作人员提供复杂案件的辅助性审查意见，推动审理的公平公正。

　　人工智能有利于实现行政复议的程序高效。行政复议法修订施行后，行政复议案件审理流程包括收到申请、受理审查、被申请人答复、案件审理、作出决定，还存在补正、延期、听取意见、中止、恢复审理、听证、和解、调解等程序，每一项程序都需要行政复议机关在规定的时限内作出相应法律文书并送达当事人。在行政复议案件数量激增的形势下，传统的应对模式较为被动，资源投入较大，也与当前以数字技术为基础的发展方向相背离。将人工智能技术引入行政复议，是提高行政复议效率的有力手段。一是通过复议流程自动化，实现从复议申请提交到最终决定全过程的自动化管理，确保案件各环节流程在法定时限内办理，减少了人为操作失误的可能性，提高了工作效率。二是通过自动化技术，例如自然语言处理和机器学习算法，可以快速筛选、分类并分析大量的案件材料以及法律法规、司法解释等。这不仅减少了人工审查的时间，也加快了案件处理的速度，有助于缩短行政复议办理的周期。三是通过算法技术总结案件发展规律，对于案情相似的，能够快速提出决定建议，实现类案同判，保证审理思路的统一性。如浙江的“浙里复议数智应用”、深圳的“人工智能辅助审判系统”等，充分发挥人工智能智慧法律服务的创新驱动作用，借助人工智能技术赋能行政复议全流程，构建信息回填、法律法规推荐、类案推荐、文书生成、文书校对等智能辅助模型，缓解办案压力、提高办案质效，达到高效便民效果。

　　人工智能有利于推进行政争议实质性化解。行政争议实质性化解是指当事人通过行政复议程序后，接受或者履行行政复议机关作出的决定，不再对行政复议决定提起行政诉讼、重复提起行政复议或者通过信访、纪检等其他方式反映相同问题。行政复议调解是行政争议实质性化解的有效手段，新修订的行政复议法更加重视行政复议的调解作用，规定不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不违反法律、法规强制性规定的，基于双方自愿均可以调解，而且将调解贯穿行政复议案件办理的整个过程。人工智能辅助行政复议调解，其构建的模型可以极大减少行政复议工作人员翻看案卷、对比证据、跟踪案件流程等简单工作的时间，能够更多地专注于案件的分析、价值判断和处理人工智能在调解中无法做到的分析。通过人工智能的类案推荐，使申请人知悉相同案件的处理结果，最终找到更接近申请人满意的解决方案，真正实现“案结事了”。此外，行政复议申请人与复议机关间信息不对称问题，是阻碍行政争议实质性化解的原因之一，通过行政复议智能化审理平台的建设，可以使申请人更直接地参与到案件审理中，了解复议程序、跟踪案件进度，及时针对被申请人提供的复议答复和证据提出意见，增加了行政复议审理的透明度。

　　

　　人工智能应用于行政复议

　　

　　人工智能技术在法律领域的应用日益广泛。近年来，最高人民法院先后颁布《人民法院在线诉讼规则》《最高人民法院关于规范和加强人工智能司法应用的意见》等文件，推进数字司法建设，提出努力创造更高水平的数字正义目标。司法部以及浙江、江苏、深圳等地司法行政部门探索在行政复议工作中使用人工智能技术，该技术的应用也为行政复议制度的改革和创新提供了新的机遇。然而，人工智能在为行政复议实践带来便利的同时，也面临技术、法律以及伦理等方面挑战，需要正视和慎重应对。

　　技术挑战。行政复议决定的预测模型是人工智能技术应用行政复议的重要创新。该预测模型基于相似案件相似处理原则，利用大数据和算法等对行政复议决定的结果进行预测，为行政复议工作人员提供决策参考，也对复议决定的一致性和公平性发挥积极作用。人工智能虽然可以对案件事实、证据材料、法律适用等进行高效判断，但是欠缺对案件的价值判断。价值判断是行政复议工作必不可少的一部分，需要行政复议工作人员对争议案件进行综合考量。此外，人工智能算法往往基于原始数据训练，容易忽视个案的特殊性，缺少对复杂疑难案件的处理能力。例如，在利害关系类案件中，不同案件申请人是否与被复议的行政行为有利害关系，是建立在案件事实基础上的。看似相同情况案件往往因证据材料的不完整导致案件事实存在根本差异，若人工智能没有对该缺失证据进行有效提醒，很可能会根据相似案件相似处理原则指引行政复议工作人员作出错误决定。人工智能的技术挑战还体现在其对原始数据的训练不能与时俱进。实践中，案件事实错综复杂，当事人诉求并非千篇一律，法律制度建设、经济社会发展等均在不断发生变化，审理思路和裁判标准随之也会发生变化。但是人工智能基于原始数据的算法系统，将事实特征相同的后案归为前案的类案，作出的相同复议决定。例如，针对同一申请人滥用行政复议权利的行为，行政复议法未规定相关规制措施，行政复议机关需要依法受理并经审理作出决定。但实践中慢慢出现部分职业维权人士通过提起行政复议给企业施加压力以牟取私利，不仅缺少需要法律保护的实际利益，也严重浪费了行政资源。面对此种情况，有的行政复议机关尝试通过与法院进行联动，参考法院遏制滥诉的相关规定，在复议决定观点上达成新的一致意见，作出与前案不同的复议决定。

　　法律挑战。确保行政复议案件信息数据安全是人工智能应用的法律挑战。行政复议案件中包含申请人姓名、身份证号码、联系方式等大量个人信息，也存在国家秘密、商业秘密等其他敏感信息。行政复议案件办理需要复议机关将复议申请材料转送给作为被申请人的行政机关，行政机关在作出复议答复期间，应当依法保护申请人的个人隐私。行政复议机关在对复议决定进行公开时，也应当平衡决定公开与数据安全的关系，既要确保复议决定依法公开，又要保护当事人的个人隐私及其他数据安全。程序正当性争议也是人工智能辅助行政复议面临的重要法律挑战。行政复议程序要求公开、公平、公正，而人工智能没有交互界面，其决策过程透明度较低，当事人难以了解人工智能作出的复议决定的依据和过程，无法对复议决定进行有效的陈述和申辩。

　　伦理挑战。人工智能技术应用于行政复议，在带来便捷和高效的同时，也面临着潜在的伦理风险。首先，人工智能的算法歧视和偏见引起复议决定的公正性质疑。人工智能应用的难题之一是如何确保人工智能系统作出的决策符合人类认可的责任和道德标准。人工智能辅助行政复议首先要保证算法的公平性，算法歧视、机器决策错误易引发当事人对行政复议决定公信力的质疑。其次，人工智能技术可能削弱行政复议工作人员办案的主体地位。最后，人工智能辅助行政复议有可能会加重弱势群体的数字鸿沟。比如，办案流程网上进行需要申请人清楚了解和运用行政复议智能系统，技术可能给弱势群体参与行政复议带来技术障碍。

　　

　　

　　人工智能在法治政府建设中的深入应用是重要趋势，兴利除弊地使用该技术有助于推动行政复议数字化、智能化。人工智能在行政复议申请、案件审理、决定作出、文书送达等全过程提高行政复议效能的同时，也为申请人实质参与行政复议提供了高效、便利渠道，有助于促进社会公平正义。在此背景下，如何构建合理、规范的人工智能，利用先进的技术保障行政复议高质量发展，具有重要意义。

　　坚持人工智能在行政复议中的辅助地位。行政复议兼具行政性和司法性，对行政行为的合法性和合理性进行全面审查。人工智能技术的赋能，有利于提高行政复议机关办案效率，但完全依靠人工智能，因其天然的算法歧视、缺乏对复杂社会情境的深入理解、不透明、技术障碍等特征，会影响行政复议制度优势的发挥。此外，行政复议决定不是简单的是非曲直判断，行政复议工作人员的理性思维、法律推理，对专业领域行业法律法规的理解以及办案经验也是无可替代的。《最高人民法院关于规范和加强人工智能司法应用的意见》提出，“人工智能辅助结果仅可作为审判工作或审判监督管理的参考，确保司法裁判始终由审判人员作出，裁判职权始终由审判组织行使，司法责任最终由裁判者承担”。虽然行政复议不同于司法裁判，但其合法性与合理性的全面审查原则要求行政复议工作人员更要发挥主观能动性，根据行业规范和经验常识，在法律适用选择、对业务范畴定义和自由裁量权衡间对案件作出价值判断。随着技术的发展，新业务新产品模式不断出现，法律滞后于行业发展问题日益突出，人工智能模型基于现有语料训练，不能对新型问题作出准确判断。因此，应当合理看待人工智能在行政复议中的地位，将其作为行政复议的辅助手段，不能替代行政复议工作人员进行案件审理和决定，应始终维持行政复议工作人员作为案件审理主体的地位。在案件梳理、类案检索、法律推荐、文书校对、程序性事务等方面以及对简单案件的决定书制作，可以充分利用人工智能技术优势，但在对行政行为合理性审查，特别是对复杂案件的集体讨论决定，依然需要复议机关结合案件情境、社会影响、行政监管需要等方面综合考量。

　　坚持以智能化助推行政复议工作高效化。行政复议法提出要加强行政复议信息化建设，强调运用现代信息技术推动行政复议工作，助力行政复议工作高质高效开展。当前，司法部已建设全国行政复议服务平台，各部门可实时在线办理行政复议案件，工作效率大幅提升。与复议信息化应用不同，复议智能化应用能够在一定程度上理解语义、图片等外界输入内容和逻辑关系，具有一定的深度学习和推理能力，在无人干预的情况下通过反馈不断优化行为来实现总体目标。在信息化建设基础上进一步实现复议的智能化，将人工智能系统全面覆盖行政复议的受理、调解、审理、决定制作、电子送达等流程，构建信息回填、法律法规推荐、类案推荐、文书生成、文书校对、自动编目等智能辅助模型，实现全链条赋能。对于简单化、重复性、可替代性工作，可完全借助人工智能完成，减少行政复议工作人员重复性劳动，以更高效率应对案件量增长带来的新挑战。推动“简案快办”“类案同审”，通过智能化处理大幅提高行政复议工作效率。打通行政复议与行政执法、行政诉讼程序的衔接，以技术驱动行业治理，实现纠纷的预防和化解。同时，为人工智能的应用设置负面清单，明确对于复杂、社会影响大的案件，调解程序以及申请人明确提出不使用人工智能技术参与复议且有合理理由的情形，减少或者避免人工智能应用复议的程度。

　　充分保障当事人参与行政复议的各项权利。在人工智能应用于行政复议过程中，除了发挥其提高办案效率的功能外，还要特别注意保护当事人的相关权益。一是运用人工智能的知情权。行政复议机关利用人工智能辅助办案的，应当提前告知当事人，包括使用何种类型的人工智能技术、人工智能应用复议的具体场景、复议运用人工智能可能对当事人利益造成的影响以及当事人在人工智能辅助复议过程中享有的权利等，充分保障当事人的知情权。二是在复议案件办理过程中进行调解的权利。在行政复议调解中运用人工智能技术，能够极大缩短解纷时间，提升解纷效率。但是机器没有情感，无法在调解工作中进行情绪感知、情绪理解、情绪表达和情绪管理，不具有工作的“温度”。这势必会影响到行政复议调解工作的实效，影响当事人对行政复议调解实质性化解行政争议的期待。因此，行政复议工作人员应当充分保障当事人参与调解的权利，在人工智能初调解结果基础上，综合研判事实、性质、情节、法律要求等因素，在行政裁量权基准范围内提出调解方案。对于申请人的合理需求，或者案件涉及其他行政行为需要一并调解的，行政复议工作人员可以“一揽子”调解，对仅因申请人存在误解或者不满情绪引发争议的，做好解释说明和情绪疏导工作。三是对于复杂案件，应用复议委员会和听证机制，多方研讨论证，源头化解行政争议，充分保护申请人合法权益。

　　积极应对人工智能赋能行政复议的风险挑战。建议统筹高质量发展和高水平安全，健全数据安全、算法使用规范与法律责任追究机制，将行政复议工作的智能化与法治化相结合，确保人工智能赋能行政复议在法治轨道上运行。一是建立严格的数据安全制度。将人工智能复议系统部署在行政机关能够有效控制的内部环境，对复议数据的输入、输出、处理等进行合法合理性审查，保护各方当事人隐私等权益。同时，保障国家秘密、网络安全和数据安全，确保人工智能复议系统安全、依法、高效运行。二是明确复议算法的使用标准和规范。在人工智能复议系统中，客观、公正地处理复议相关数据，与复议无关的数据尤其是个人敏感数据，不得进入系统处理。采用政府信息公开方式公开复议算法的运行逻辑等，增强复议算法的透明度，减少算法歧视和偏差。此外，人工智能辅助作出复议决定的，还应保障申请人及利害关系人的程序权利，严格落实听取意见、调解等制度。三是建立合理的法律责任追究机制。行政复议的性质、功能决定着其无法完全被人工智能取代，复议决定的作出依然需要行政复议工作人员审核和复议机关决策。当人工智能在辅助复议中出现侵害申请人合法权益的情形时，复议机关应是第一责任主体。但因算法的可解释性低、技术叠加等因素，也会带来不可控的法律风险，复议机关的责任应限于合理的注意义务范围内。

　　人工智能的两面性特征意味着其在提高行政复议效率的同时，也存在诸多技术、法律和伦理方面的挑战。坚持人工智能辅助行政复议，保障行政复议工作人员的主体地位，保护当事人合法权益，有效应对人工智能技术带来的数据安全等风险，是未来行政复议人工智能应用和发展的重要方向。

　　（作者系中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心主任工程师）

　　● 责任编辑：高瀚伟