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本刊简介规范地方债，新预算法任重道远
8月29日，全国人大常委会批准了国务院提请审议的相关议案，设定今年地方政府债务的限额为16万亿元人民币，预计债务率为86%。此举标志着我国依据新预算法的相关规定，正式启动了对地方政府债务的限额管理。
修改前的预算法，原则上禁止地方债的存在，但这一限制并未在现实中得到有效执行。由于事权与财权不相匹配，我国地方财政入不敷出，资金筹集过度依赖地方融资平台，债务清偿过度依赖土地，财政赤字也是连年增加，庞大地方性政府债务的客观存在已是不争的事实。自2012年后，地方融资渠道更加多元化，举债规模过快增长，不少地区的政府债务负担沉重、难以偿还，所积累的风险更加难以预测。
另一方面，地方政府以举债方式筹集资金，的确有利于加快地方公共建设。事实上，政府债券是国际通行的地方政府融资方式，相关报告显示，全球53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。如果能够保证债务规范有序、规模可控，发行地方债能够成为开辟地方财源的有效路径。正因此，去年8月出台的新预算法引入了“既开放又控制”的立法理念，允许地方政府可以在国务院确定的限额内，以发行地方政府债券的方式筹措部分建设投资资金，同时规定，举债规模由国务院报全国人大或其常委会批准。
此次全国人大常委会批准地方政府的债务限额，正是首次落实新预算法针对地方政府债务所设定的监控机制。此举对于规范地方政府举债、防止地方债务增长失控、保障国家财政稳健安全等等，无疑具有深远的意义。不过，要最大限度地控制地方政府债务的风险，还有必要在新预算法的基础上，进一步加强、细化相关制度。
首先，新预算法在中央政府债务管理方面，仅仅将预算内的债务纳入余额管理制度，而未考虑广义的政府债务。因而有必要在预算法实施细则中，强调中央政府每年应对负有担保责任或可能承担一定救助责任的政府债务进行统计，并向全国人大或其常委会报告，同时应当向全社会公布其规模、结构、期限等相关信息。
其次，鉴于地方政府债务风险已在一定程度上影响了系统性金融风险，因而有必要强化中国人民银行对地方政府债务的监管作用。省级政府举借的债务，应由本级政府财政部门会同中国人民银行分支机构统一管理。同时，地方政府债券的发行办法也应由财政部会同中国人民银行共同制定，并由各级财政部门会同人民银行及其分支机构，对使用单位和债务资金使用情况进行监督检查和绩效评价。
尤其是，针对违反新预算法的地方举债行为，应当进一步明确其法律责任。比如，对于地方政府违规举债或为他人债务提供担保以及挪用重点支出资金、在预算之外及超预算标准违规建设等行为，应当责令改正，并追究责任人员和主管官员的行政责任。
地方债的管理水平，直接关乎现代国家治理的水平。在中国的现实语境下，只有将政府间财政关系法治化，合理分配事权和财权，充分发挥各级人大、政府乃至中国人民银行多元主体的作用，并推进相关财务信息及时向社会公众公开等机制，才能针对地方债构筑起全方位的监督体系，进而真正对投资者和债权人负责，并催生出现代意义的地方政府。
（作者系天津财经大学副教授）
修改前的预算法，原则上禁止地方债的存在，但这一限制并未在现实中得到有效执行。由于事权与财权不相匹配，我国地方财政入不敷出，资金筹集过度依赖地方融资平台，债务清偿过度依赖土地，财政赤字也是连年增加，庞大地方性政府债务的客观存在已是不争的事实。自2012年后，地方融资渠道更加多元化，举债规模过快增长，不少地区的政府债务负担沉重、难以偿还，所积累的风险更加难以预测。
另一方面，地方政府以举债方式筹集资金，的确有利于加快地方公共建设。事实上，政府债券是国际通行的地方政府融资方式，相关报告显示，全球53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。如果能够保证债务规范有序、规模可控，发行地方债能够成为开辟地方财源的有效路径。正因此，去年8月出台的新预算法引入了“既开放又控制”的立法理念，允许地方政府可以在国务院确定的限额内，以发行地方政府债券的方式筹措部分建设投资资金，同时规定，举债规模由国务院报全国人大或其常委会批准。
此次全国人大常委会批准地方政府的债务限额，正是首次落实新预算法针对地方政府债务所设定的监控机制。此举对于规范地方政府举债、防止地方债务增长失控、保障国家财政稳健安全等等，无疑具有深远的意义。不过，要最大限度地控制地方政府债务的风险，还有必要在新预算法的基础上，进一步加强、细化相关制度。
首先，新预算法在中央政府债务管理方面，仅仅将预算内的债务纳入余额管理制度，而未考虑广义的政府债务。因而有必要在预算法实施细则中，强调中央政府每年应对负有担保责任或可能承担一定救助责任的政府债务进行统计，并向全国人大或其常委会报告，同时应当向全社会公布其规模、结构、期限等相关信息。
其次，鉴于地方政府债务风险已在一定程度上影响了系统性金融风险，因而有必要强化中国人民银行对地方政府债务的监管作用。省级政府举借的债务，应由本级政府财政部门会同中国人民银行分支机构统一管理。同时，地方政府债券的发行办法也应由财政部会同中国人民银行共同制定，并由各级财政部门会同人民银行及其分支机构，对使用单位和债务资金使用情况进行监督检查和绩效评价。
尤其是，针对违反新预算法的地方举债行为，应当进一步明确其法律责任。比如，对于地方政府违规举债或为他人债务提供担保以及挪用重点支出资金、在预算之外及超预算标准违规建设等行为，应当责令改正，并追究责任人员和主管官员的行政责任。
地方债的管理水平，直接关乎现代国家治理的水平。在中国的现实语境下，只有将政府间财政关系法治化，合理分配事权和财权，充分发挥各级人大、政府乃至中国人民银行多元主体的作用，并推进相关财务信息及时向社会公众公开等机制，才能针对地方债构筑起全方位的监督体系，进而真正对投资者和债权人负责，并催生出现代意义的地方政府。
（作者系天津财经大学副教授）
责任编辑：阿计