中国特色文化遗产法制体系的建设与完善

　　文化兴则国运兴，文化强则民族强。党的十九届五中全会明确提出到2035年建成文化强国的远景目标，为中华文化的繁荣发展锚定了历史方位。党的二十大报告提出“加大文物和文化遗产保护力度”，将文化遗产保护提升到全新的战略高度，彰显了党对中华优秀传统文化传承发展的使命担当。党的二十届三中全会提出，“完善中国特色社会主义法治体系”“推动文化遗产系统性保护和统一监管”。文化建设对于助力中华民族伟大复兴的作用愈加彰显，文化遗产作为文化建设的重要内容急需体系化的法制保障。

　　

　　贯彻落实习近平文化思想和习近平法治思想的必然要求。习近平文化思想和习近平法治思想共同构成了文化遗产法制体系建设的理论根基和实践指南。构建文化遗产法制体系，既是“两个结合”在文化法治领域的具体体现，也是通过系统性立法将我国文化遗产保护上升为国家意志的必然选择。

　　文化遗产法制体系的构建，不仅能够为文化遗产的保护提供坚实的法律基础，也是推动文化可持续发展、增强民族文化自信的重要途径。宪法第二十二条规定，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。文化遗产是一个国家和民族历史沉淀的精华，是民族精神和文化自信的重要来源。我国拥有悠久的历史和丰富的文化遗产，随着全球化浪潮的涌入和经济的快速发展、城市化进程的加快，文化遗产面临着前所未有的挑战。如何构建具有中国特色的文化遗产保护法制体系，已成为重要的时代命题。

　　破解文化遗产分散立法现实困境的必然路径。习近平总书记在二十届中央政治局第十七次集体学习时强调，“要秉持敬畏历史、热爱文化之心，坚持保护第一、合理利用和最小干预原则，推动文化遗产系统性保护和统一监管”“健全文化遗产保护传承体制机制，加快完善法规制度体系”。这一重要论述为文化遗产系统性保护指明了方向。

　　我国现行文化遗产法制体系呈现“分散立法、分类施策”特征。目前，我国已颁布文物保护法、非物质文化遗产法等基本法律，《长城保护条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《水下文物保护管理条例》等行政法规，以及大量的部门规章。此外，各地根据地方实际，还制定了很多地方性法规和地方政府规章。这种立法方式虽然涵盖了文物、非物质文化遗产等重要的文化遗产类型，但在一定程度上割裂了文化遗产“物质与非物质”的共生关系和内在联系。以传统村落保护为例，村落建筑实体与民俗文化分属不同法律调整范畴，在保护实践中分而治之，容易导致“重硬件修缮、轻文化传承”现象。

　　化解文化遗产协同治理矛盾的必然选择。当前，文化遗产管理体制呈现“纵向分级、横向分权”特征，治理碎片化削弱了协同保护效能。我国文化遗产的重点保护制度主要体现于非物质文化遗产代表性项目名录体系、中华老字号、重点文物保护单位、珍贵馆藏文物、珍贵古籍、国家级历史文化名城名镇名村、国家级传统村落、重要农业文化遗产等文化遗产分类体系之中。在文化遗产保护和管理体系方面，纵向上实行中央与地方的层级管理，横向上则以文化和旅游（文物）主管部门，以及住建、档案、发展改革、工业和信息化、农业农村等部门对相关文化遗产开展保护和管理。在实践中，存在着各级政府文化遗产保护条块分离等一系列实际问题，文化遗产保护的实质效果还不够理想。

　　

　　

　　以文化遗产保护法为统领。应制定文化遗产保护法，在文化遗产保护法制体系中居于基础和统领地位，作为文化遗产领域的纲领性法律。文化遗产保护法应采用基本法的立法范式，突出宏观指导性和制度包容性。首先，在文化遗产保护法的总则部分，确定文化遗产作为法律概念的基本内涵和外延，并开放性地为未来可能出现的新型文化遗产预留出涵摄空间，明确文化遗产保护的基本原则，特别是要重点对文化遗产保护的核心目标、责任主体、资金保障、管理体制等基本问题进行顶层设计。其次，在监督管理章节中，应当明确文化和旅游（文物）、住房和城乡建设、财政、生态环境等部门在监督管理中的职能，建立文化遗产的调查和认定、文化遗产名录、文化遗产保护公益诉讼、文化遗产的巡查、监测与评估等制度。再次，在保护、传承、利用章节中，通过确立统一的价值评估体系与保护标准，明确文化遗产的合理利用边界与方式，结合财政补贴、市场竞争、文化教育等多种政策手段，为文化遗产传承创新提供可持续保障，实现对不同形态文化遗产的整体性、系统性保护。此外，在公众参与章节中，应当确立公民文化权利，保障公众对文化遗产的知情权、参与权和受益权。最后，规定文化遗产保护的法律责任等基础性规范，使文化遗产保护完成从立法到法律适用的体系闭环。

　　以文物保护法和非物质文化遗产法两部单行法律为枝干。两部法律以“物质文化遗产”和“非物质文化遗产”作为保护对象，在文化遗产保护法的基础上，进一步明确物质和非物质文化遗产保护的基本原则、主要制度、监督主体、法律责任等。文物保护法和非物质文化遗产法虽同属文化遗产保护范畴，但在立法理念、保护对象、制度设计及实施路径上都构建了差异化的法治框架，体现了对不同形态文化遗产的针对性保护。

　　文物保护法肇始于1982年颁布的首部文化领域专门法律，历经2002年体系化重构与2024年适应性修订，形成了以文物本体保护为轴心的制度架构，通过“保持稳定性、增强调适性”的修法策略，在维持8章基础框架下拓展至101条规范文本，进一步充实了原有的文物所有权、文物保护单位、民间收藏文物管理、公众参与等制度，新增保护对象“与中国共产党各个历史时期重大事件、重要会议、重要人物和伟大建党精神等有关的文物”，新增文物普查调查制度、不可移动文物保护规划制度、地下文物埋藏区、水下文物保护区、文物公益诉讼、文物影响评估机制等多项制度创新，特别注重文物价值阐释，坚持社会效益优先，推动文物合理利用。

　　非物质文化遗产法自2011年颁布以来，在传承和弘扬中华优秀传统文化、促进社会主义精神文明建设、加强非物质文化遗产保护工作中取得了显著成绩。在我国致力于推进文化自信自强、建设社会主义文化强国的进程中，非物质文化遗产保护传承被赋予了鲜明的时代使命。非物质文化遗产的认定制度、调查记录与建档制度、代表性项目制度、代表性传承人制度、传播制度、合理利用制度等，都在确保非物质文化遗产保护措施落地的同时将其制度化、规范化、法治化。但是，非物质文化遗产法在实施过程中也面临一系列问题，特别是在非物质文化遗产代表性项目的精细化管理、适应现代科技传承和传播的提升、非物质文化遗产的创造性转化和创新性发展等方面，需要在法律修改过程中予以回应。例如，非物质文化遗产的督察制度、非物质文化遗产公益诉讼制度、非物质文化遗产数字化制度、非物质文化遗产领域知识产权保护制度等。

　　文化遗产保护相关行政法规和部门规章，是文化遗产法制体系下中央立法与地方立法之间的衔接层。文化遗产具有地方性、民族性、人类性等多重属性，是地方文化、民族精神与全人类对真、善、美等价值追求的凝结。中央层面的文化遗产保护立法需确定基本原则、基本制度等核心内容，也需要统筹全国性、跨地域的文化遗产（如长城、大运河）保护及履行文化遗产保护的国际公约义务。而文化遗产保护行政法规、部门规章，需要对文化遗产保护法律的实施规范、文化遗产分类保护的具体规范和跨地域文化遗产保护的特殊规范进行细化。

　　文化遗产保护法律的实施规范主要是对文物保护法、非物质文化遗产法等在适用层面对主体、程序、手段等方面的规范。目前，我国已制定了《文物保护法实施条例》《博物馆条例》《文物行政处罚程序暂行规定》《文物认定管理暂行办法》《文物进出境审核管理办法》《世界文化遗产保护管理办法》《国家级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理办法》等实施规范。这些实施规范成为衔接上位法与具体行政行为的桥梁，有效弥合了立法抽象性与实践复杂性之间的鸿沟。

　　文化遗产分类保护的具体规范是对某种类文化遗产进行针对性保护的全面规范。如现有的《水下文物保护管理条例》对水下文物的概念、所有权、管辖范围、责任主体、责任范围和违法处罚作出详细规定；《传统工艺美术保护条例》则聚焦传统工艺美术品种和技艺的认定、国家对认定的传统工艺美术技艺的保护措施、中国工艺美术保护珍品的保护措施等事项；《历史文化名城名镇名村保护条例》对历史文化名城、名镇、名村的申报、审批程序、保护规划内容、法律责任进行了明确规定。对于新型文化遗产、行政法规和部门规章更显现出灵活应对的优势。例如，在农业文化遗产领域，原农业部已于2015年制定了部门规章《重要农业文化遗产管理办法》，对重要农业文化遗产管理的原则、申报与审核、保护与管理、监督与检查的内容进行了规定，为未来制定《农业文化遗产保护条例》积累了实践经验。

　　跨地域文化遗产保护的特殊规范是对某个具有重大文化意义、保护价值，并在空间上跨地域的文化遗产进行保护的特别规范，这类遗产往往因地理范围广阔、涉及行政主体众多、保护需求复杂，需要超越常规的法律和管理框架，通过跨区域协作机制实现整体性保护。以《长城保护条例》为例，作为我国首部针对超大型线性文化遗产的专项行政法规，该条例明确了长城墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼等构成要素的保护范围，确立了国家实行长城保护总体规划制度。在此基础上，尚需更进一步，将长城作为物质文化遗产的保护对象与长城作为非物质文化遗产的保护对象协同起来，如八达岭长城传说、赤城常胜战鼓等，实现跨类别的文化遗产协同保护。

　　文化遗产保护地方立法是文化遗产保护法制体系中更贴近实践的操作层级，承担着将中央立法原则转化为具体实施规则的重要功能。此类立法需在遵循文化遗产保护法、文物保护法、非物质文化遗产法等上位法基本原则的前提下，结合本地区文化遗产资源禀赋、保护现状及经济社会发展需求，制定具有地域适应性的实施细则。其主要任务包括明确属地管理责任、细化具体操作程序，形成各具特色的地方文化遗产保护局面，促进文化遗产保护与传承的“百花齐放”。

　　从规范形式看，地方立法体系由地方性法规、地方政府规章、自治条例、单行条例构成。地方性法规按内容可分为三类：其一为执行性文化遗产保护立法，即各级地方立法部门制定的文物保护条例、非物质文化遗产保护条例等当地的综合性规范，既包括对中央立法的实施性规定，也涵盖具有地方特色的保护制度；其二为特定类型文化遗产保护立法，针对特定类型文化遗产制定专门保护措施的地方立法，如《河南省历史文化名城保护条例》《南京市地下文物保护条例》《江西省革命文物保护条例》等；其三为专项文化遗产保护立法，针对具有突出价值的单项文化遗产进行立法保护，此类规范通常以地方性法规或者单行条例的形式呈现，如《甘肃敦煌莫高窟保护条例》《福建省“福建土楼”世界文化遗产保护条例》《苏州市昆曲保护条例》《湘西土家族苗族自治州老司城遗址保护条例》《云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》等。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民政府为规范文化遗产的保护和管理行为，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市、设区的市的地方性法规，还制定了相当数量的文化遗产保护地方政府规章。

　　综上所述，我国亟须以文化遗产保护法为统领，以文物保护法、非物质文化遗产法为枝干，同时包含农业文化遗产、工业遗产、历史文化名城、传统村落（历史文化名镇名村）、水利遗产等行业遗产为内容的行政法规、部门规章为配套，以及针对单项文化遗产的专门立法为辅助，形成“法律-行政法规-部门规章-地方性法规-单行条例-地方政府规章”协同发力的文化遗产法制体系，为我国文化遗产系统性保护提供制度保障。

　　中国特色文化遗产法制体系通过顶层设计明确文化遗产法律概念与保护原则，依托基本法实现物质与非物质文化遗产的全面保护，运用行政法规和部门规章进行衔接，借助地方立法突出遗产地域特色，并强化部门协同和公众参与机制。这一体系贯彻了习近平文化思想和习近平法治思想，为破解文化遗产保护中的“分散立法”困境、化解文化遗产地方治理协同不足、提升系统性保护效能提供了制度支撑，对增强民族文化自信、推动文化遗产保护与可持续发展良性互动具有重要现实意义。文化遗产法制体系正在将“满天星斗”般的文化遗产凝聚为“文明星河”。唯有以系统性立法筑牢制度根基，方能守护中华文明薪火相传。

　　〔作者系中央民族大学法学院教授、宣传文化法治研究基地副主任，安格拉玛系中央民族大学博士研究生。本文系国家社科基金重点项目“文化遗产系统性保护和统一监管的实现路径和政策支持研究”（24AZD072）的阶段性成果。〕

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