封存治安违法记录 为“改过者”留一扇门

　　当38岁的王伟（化名）因10元麻将赌博被行政拘留时，未曾料到这张处罚单会烙下终身印记——失业后的整整三年里，他接连31次求职，都因“有违法记录”被拒之门外。

　　违反治安管理处罚法的经历，一度成为许多人一生的“污点”。在升学、考公、求职乃至晋升的关键时刻，一些地区在开具无犯罪记录证明时备注的治安违法记录，往往成为“一票否决”项，在一些案例中，治安违法记录甚至还对行为人的亲属产生影响。

　　新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》正式确立违法记录封存制度。新法明确规定，违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或者公开，但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密。那么，这项旨在为轻微过错者“松绑”的制度将如何运转？其立法进程经历了怎样的考量与突破？更重要的是，该制度将如何穿透纸面，真正落地生根？

　　

　　

　　“一张200元的治安处罚单，却让一位学术新星被挡在了学术殿堂之外。”谈及推动治安违法记录封存的初衷，中国法学会行政法学研究会副会长、清华大学法学院教授余凌云在接受本社记者专访时，语气依然沉重。

　　2022年深秋，法学博士后李明（化名）向心仪的研究机构递交入职材料。一路名校光环，科研成果斐然，就在他踌躇满志之际，“无违法犯罪记录证明”成了无法逾越的鸿沟。公安机关系统里记录着：本科时期，他因网络争执被认定“侮辱他人”处以罚款。

　　“尽管招聘岗位与这起陈年旧事毫无关联，但用人单位坚持需要完整证明，而非替代性的‘无违法犯罪记录证明’，这位学生也最终因此黯然离场。”学生的经历深深触动了余凌云。人非圣贤，孰能无过，他感慨道，“不能因一时之过就让人们背负终身重压，失去希望和动力。”这促使他开始深入关注此领域。

　　调研中，余凌云发现类似案例屡见不鲜：有人因大学时购买的模型被认定为违禁品留下记录，注册外卖骑手遭拒；有人因二十年前街头争执被处罚，报考教师编制时被刷下；有人因父亲被治安拘留5天，求职时被以“直系亲属有违法记录”的理由拒之门外……

　　国家统计局公布的数据显示，2019-2023年，公安机关查处的治安案件年均超800万起，涉及人数庞大，其中盗窃和殴打他人两类治安处罚合计占五成。

　　这组数字乍看令人瞠目，细究却有其必然性。根据治安管理处罚法，治安管理处罚针对的是扰乱公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身财产权利、妨害社会管理，具有社会危害性但尚不够刑事处罚的行为。处罚种类包括警告、罚款、行政拘留以及吊销公安机关发放的许可证。

　　“治安处罚与公众日常生活如影随形。购物争执、邻里纠纷、交通违章，甚至排队时的不当言行，均可能触发处罚，留下难以磨灭的‘案底’。”余凌云感慨道。

　　近年来，治安违法记录“终身化”伴随的负面效应日益凸显。尽管法律仅明确涉未成年人、证券投资经纪等少数领域的从业限制，但现实中，行政违法记录的影响甚远。“经年累月，治安案件总体数量相当惊人。”余凌云谈到，这使得大量仅犯有轻微过错的行为人，其平等的就业资格和发展自由受到诸多限制。

　　“问题的症结在于认知上的偏差。”余凌云提出，传统上有种误解：将治安管理处罚法简单地视为“小刑法”，将治安违法等同于轻微犯罪。但事实并非如此。我国采纳了违警与犯罪本质相异说——违警不是犯罪，应当由公安机关按照行政程序做出惩处，而非依据刑事诉讼程序交由法院判决。治安管理处罚法与刑法之间并非完全一一对应。

　　正是这种认知偏差，在信息化时代延伸出诸多超出必要范围的关联。余凌云认为矛盾的核心在于比例失衡：“治安违法社会危害性显著低于犯罪。若同样产生终身随附后果，显然违反‘最小损害’的比例原则——为小错付出巨大代价，无异于‘杀鸡用牛刀’。”

　　

　　

　　随着我国轻罪时代的到来，建立轻微犯罪记录封存制度的呼声日益高涨。党的二十届三中全会《决定》明确提出“加强人权执法司法保障，建立轻微犯罪记录封存制度”。2024年7月，最高人民检察院大检察官研讨班再次明确，推动建立轻微犯罪记录封存制度，以更好促进社会大局稳定。

　　追溯制度源流，2012年具有里程碑意义。当年3月修订的刑事诉讼法创设未成年人轻罪记录封存制度；同年7月，“两高两部”联合颁布《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》，将犯罪记录查询严格限定于法定权限。

　　“这些举措为特殊群体构建了保护屏障。”余凌云分析，聚焦未成年人具有充分合理性——其身心尚在发育阶段，犯罪记录引发的就业歧视、社会排斥等“随附性效果”，可能阻断其未来发展。

　　随着未成年人犯罪记录封存制度成熟，法律界近年探讨扩大其适用范围。然而，余凌云坦言，相对于犯罪记录治理的热度，治安违法记录封存问题在立法和学理层面相对搁置。如公安部2021年《公安机关办理犯罪记录查询工作规定》，未涵盖治安违法记录查询规制。司法实践中，大量当事人诉求消除记录，法院常缺乏明确裁判依据。

　　立法破冰的契机出现在2023年。治安管理处罚法修订草案（一审稿）公布，其第136条“未成年人违法记录封存”的规定，引发广泛关注与热议。

　　“正所谓‘举重以明轻’。”余凌云对此深感振奋，“轻微犯罪记录都已探索封存，社会危害性更低的治安违法记录，更应如此。”这一条款的出现，标志着制度构建迈出了关键一步。

　　但随之而来的是范围疑问：为何只针对未成年人？能否建立违法记录消除机制？2023年3月全国人大宪法和法律委员会座谈会上，余凌云与来自刑法、行政法领域的专家共同呼吁封存制度应扩大范围。他提出：“建立全民封存制度既是宪法保障公民发展权的内在要求，也是维护社会和谐的必要举措。”

　　随后，在中国法学会组织的治安管理处罚法修法座谈会上，余凌云详述了李明案例，并类比高校管理：“校内违纪处分，在期限届满或学生表现良好后通常撤销或封存，让学生卸下包袱。治安处罚记录管理也应如此。”他同时建议，规范管理和历史溯源需要保存记录，但这与记录能否被随意查询使用，应分开处理。

　　立法共识的形成并非一蹴而就。2023年底公布的治安管理处罚法二审稿，虽然维持了未成年人违法记录封存的条款，但新增了“探索扩大适用”的表述。

　　“当时争议的焦点，是如何平衡个人权利保护与社会安全管理的需要。”余凌云回忆，“有观点认为，扩大封存范围可能削弱法律的威慑力；也有实务部门担心，记录封存后会增加特殊行业背景审查的难度。”支持者则援引比例原则和宪法精神，强调“封存不是物理消灭记录，而是严格限制其不当扩散和使用”；反对者则担忧学校、安保、金融等敏感岗位可能面临的安全风险。

　　转机伴随着社会共识的凝聚而出现。余凌云与其学生合作发表了专题论文《违法记录封存与消除的正当性基础及路径构建》，系统论证了制度的法理依据和操作框架。华东政法大学教授姜涛提出，当前我国犯罪呈现出“轻微犯罪数量增加、重罪数量持续下降”的结构性特点，对轻微犯罪记录封存提出较大的需求。2023年全国两会期间，多位代表委员呼吁，协同各有关部门共同探索、推动建立轻微犯罪记录封存制度，帮助轻罪者更好回归融入社会。

　　与此同时，立法过程坚持开门立法，充分吸纳民意。全国人大法律草案征求意见平台收到了大量关于建立普遍性封存制度的建议，其中民众反映的治安处罚记录影响问题，引起了立法者的高度重视。

　　民有所呼，法有所应。2024年3月，立法进程迎来关键突破。治安管理处罚法草案三审稿最终删除了“未成年人”的限定词，确立了全民覆盖的治安违法记录封存原则。新法明确规定：违反治安管理的记录应当予以封存，不得向任何单位和个人提供或公开。严格限定的例外仅有两类：国家机关为办案需要，或有关单位依据“国家规定”进行查询（且须对查询内容保密）。

　　余凌云评价说，治安管理处罚法从讨论稿规定的未成年人违法记录封存进一步扩大到正式稿的违法记录封存，是对党的二十届三中全会《决定》的积极探索，进一步推进了国家治理体系和治理能力现代化。他认为，这是一个重大历史进步，也完全契合法治要求，使得治安处罚与治安违法之间不再产生附随效果，更加符合比例原则要求。

　　2025年6月，新修订的治安管理处罚法正式公布。当余凌云看到最终的法律文本时，三年前为学生李明奔走公安机关的场景历历在目。那位经办民警的感慨言犹在耳：“我们深感惋惜，但法治政府必须依法行事。”如今，随着“所有违反治安管理记录应当封存”成为庄严的法律宣告，那张200元处罚单所承载的数字枷锁，终于在法律层面被解开。

　　

　　

　　治安违法记录封存制度的确立只是起点，其有效实施面临现实考验。“制度入法仅是第一步，新法施行后，有关部门必须尽快制定具体操作规则，确保制度从纸面走向现实。”余凌云说。

　　对于该制度，最大的争议与疑虑集中于“封存并非物理消灭”。核心问题是：哪些主体、基于何种事由，能够“穿透”这层保护屏障进行查询？“问题的关键钥匙，在于对法条中‘国家规定’四字的精确定义与严格适用。”余凌云点明，“这意味着查询权限绝非任意赋予，必须受到法律的严格约束。”

　　对于法条规定的“国家机关为办案需要查询”，余凌云解释道：司法机关、监察机关等为履行法定职责查询封存的治安违法记录，必须严格遵循有关法律的授权，履行完备的审批手续。查询所得信息，其使用范围必须严格限定于特定的办案目的，并受到公务员法、个人信息保护法、数据安全法等关于保密义务的刚性约束。

　　对于学校、保安公司、校外培训机构等“有关单位”，其查询权限并非自赋。“它必须基于明确的国家层面的法律、行政法规等授权，证明该岗位性质确需排除特定违法记录者。”余凌云举例说明，比如在参与《安防报警服务业管理条例》制定过程时，就曾经讨论过，因报警运营服务业员工需接触大量敏感监控系统和客户财产，故对员工有无性骚扰、盗窃、诈骗等特定治安违法记录应当有严格的筛查要求。

　　“这种需求必须通过‘国家规定’来明确岗位清单和可查询的特定违法类型，绝非企业或单位可以自行其是、随意设定门槛。”余凌云说。

　　公众对“安全”的担忧不容忽视。有人质疑：记录封存后，如何防止有家暴史者担任幼师？余凌云认为关键在于精准区分与制度协同。“涉及严重人身伤害、性侵害等通常已构成刑事犯罪，这类记录通常不在‘轻微’封存范畴。更重要的是，未成年人保护法等法律对密切接触未成年人的职业已有严格的犯罪记录审查和从业禁止制度。治安记录封存主要解决的是大量‘小错大惩’的普遍性不公问题、治安处罚留下的记录对就业的过度阻碍。”余凌云解释道。

　　针对部分民众担忧封存会削弱行政拘留的震慑力问题，余凌云表示，治安处罚本身的惩戒效力，如罚款、数日的拘留在处罚决定执行时即已实现。封存制度旨在防止附随性制裁的过度扩张，避免“一事二罚”或“过罚不相称”，回归其作为面向未来的预防性评价机制，而非终身惩戒标签。

　　技术手段是守护封存边界不可或缺的“闸门”。余凌云告诉记者，公安机关已建立全国统一的违法犯罪记录信息系统。“每一次查询行为——谁查询、何时查、为何查、查何内容——系统均自动记录，全程可追溯、可倒查。”余凌云表示，这从技术上有效堵塞了“托关系查人”的漏洞，为问责提供依据。

　　对于未来亟须制定的配套细则，余凌云认为需在关键环节精细化：首先要明确查询结果仅提供“符合/不符合要求”结论性意见，而非原始记录细节，保护隐私，防止歧视。其次，还须构建刚性问责机制，“对违规查询、泄露信息行为，需依法严厉追究行政、民事赔偿乃至刑事责任，并畅通申诉渠道。”

　　回顾这场历时数年的立法推动，余凌云的目光落在更远处。“治安违法记录封存不是抹去错误，而是承认人有改正与前进的权利。”当一位年轻人因曾经的冲动被挡在理想门外，当一个普通家庭因微小过犯背负世代阴影，法律的天平已然倾斜。

　　新法之下，不再自带终身烙印。从聚焦未成年人到如今覆盖全民的治安违法记录封存，制度的演进揭示着一个朴素的真理：良法善治的温度，在于给迷途者留一扇可以重新推开的门——这扇门后，是个人尊严的救赎，更是社会和解与前进的基石。

　　● 责任编辑：王健