规范无人驾驶航空器运行 为低空经济筑牢安全基石

　　低空经济是国家战略性新兴产业，无人驾驶航空器是低空经济发展的重要载体。无人驾驶航空器一般是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器，也称无人机。在国家政策的支持下，我国低空经济与无人机产业蓬勃发展。无人机应用场景多维度突破，低空经济呈现集群式发展态势。物流配送、电力巡检、精准农业等传统领域加速智能化升级，应急救援、立体交通、文旅消费等新兴业态迅猛发展，催生“无人机+”跨界融合的产业生态。北京、深圳、成都等航空产业重点城市纷纷布局低空经济，配套建设起降枢纽、通信导航等基础设施，建立无人机产业园区，吸引上下游企业形成协同网络，构建研发创新、应用示范、产业联动的良性循环，为低空经济增长注入新动能。

　　无人机的大规模应用在催生低空经济新业态的同时，也带来了多维度的安全挑战。在空域安全方面，由于无人机主要运行的低空空域具有高度复杂性和拥挤性，其无序飞行极易引发空中交通冲突，造成人员伤亡和财产损失；在航空秩序方面，无人机违反飞行管制规定，侵入机场净空保护区，可能干扰民航客机飞行，严重威胁航空运输安全；在信息安全方面，无人机因其体积小、机动性强、隐蔽性高等特点，还可能被不法分子利用，实施非法拍摄、信息窃取等活动，不仅侵犯公民个人隐私，还可能危及国家安全和公共利益。

　　飞行安全是低空经济发展的前提，对此，相关法律法规应当回应低空经济发展的现实需求，建立并完善低空交通管理体系，规范无人机飞行活动，为低空经济筑牢安全与发展的基石。

　　无人机发展的机遇与挑战并存

　　根据中国民用航空局发布的《2023年民航行业发展统计公报》，截至2023年底，获得通用航空经营许可证，且使用民用无人机的通用航空企业共19825家，比2022年底净增4695家；全行业无人机拥有者注册用户共92.9万个，其中，个人用户84.9万个，企业、事业、机关法人单位用户8万个；全行业注册无人机共126.7万架，比2022年底增长32.2%；全行业有效无人机操控员执照共19.44万本，比2022年底增长27.2%；2023年全年无人机累计飞行小时2311万小时，同比增长11.8%。

　　在应用场景方面，无人机应用的深度和广度不断提高。根据中国航空协会发布的《2024低空经济场景白皮书(1.0)》，随着无人机载重能力、续航能力等核心技术的不断突破，其应用场景迅速向各类生产作业类场景拓展。2022年，在农业领域，我国植保无人机保有量达16万架，年作业面积14亿亩；在物流领域，我国物流无人机保有量达2.6万架，无人机干支线物流技术较为成熟；在测绘领域，国内测绘无人机市场规模已超200亿元，目前广泛用于交通规划、灾害监测、管线铺设、建筑勘测等场景；在巡检领域，巡检无人机市场规模约为78亿元，销量达7.7万架；在应急领域，安防应急无人机市场规模约为87亿元，销量达13万架。由此可见，无人机有着较为丰富的应用场景，已成为低空经济发展的重要支撑力量。在无人机快速发展的同时，也面临一些问题和挑战。

　　安全风控问题。无人机的安全风险，主要来源于技术故障和违规飞行两个方面。在技术层面，无人机可能因硬件或软件故障而引发事故。无人机的硬件主要包括中央处理器、姿态传感器、高度传感器、避障系统、定位导航系统、通信系统等，这些硬件需要具备较高的稳定性、实时性，若发生故障，则可能导致无人机失控、坠机；无人机还需要通过飞控操作系统来控制、协调无人机的姿态和动力，过滤外界的信号干扰，完成复杂姿态的飞行和操作任务，若系统算法存在漏洞，同样会影响无人机的正常运行。

　　在飞行合规层面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）自2024年1月1日起施行。《暂行条例》是中国首部专门针对无人机进行管理的综合性行政法规，旨在规范无人机飞行活动，保障航空安全，促进产业健康发展。主要内容包括：第一，确立了分类管理制度。根据重量、飞行高度、速度等指标，将无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型五类，实施差异化管理。第二，明确了空域划设与飞行要求。明确适飞空域（120米以下低空）和管制空域（机场、军事禁区等敏感区域周边），未经批准禁止无人机在管制空域飞行。第三，规定了无人机实名登记和操控员资质要求。除微型无人机外，所有无人机需实名登记并标注唯一识别码。小型及以上无人机驾驶员需通过培训考核，取得相应执照，如民航局颁发的驾驶员合格证。第四，制定了飞行活动规范，列举了禁止无人机实施的行为，比如禁止违法拍摄军事设施、军工设施或者其他涉密场所，禁止扰乱机关、团体、企业、事业单位工作秩序或者公共场所秩序，禁止投放含有违反法律法规规定内容的宣传品或者其他物品，禁止危及他人生命健康、非法采集信息，或者侵犯他人其他人身权益，以及禁止非法获取、泄露国家秘密，或者违法向境外提供数据信息等行为。第五，规定了应急处置和法律责任。对违规行为，如“黑飞”、干扰航空秩序等行为设定罚款、没收设备甚至追究刑事责任。《暂行条例》填补了中国无人机监管的法律空白，具有很强的实践价值。无人机的设计者、生产者、所有者、操控者以及运营者等相关主体均应根据《暂行条例》的规定履行相应的义务，防止无人机扰乱空中交通秩序，避免碰撞事故的发生，保障社会公众利益，维护国家安全。

　　有效监督不足。我国针对无人机运行的法律法规存在一定的滞后性。在法律责任层面，我国对于无人机研发者、生产者、销售者、所有者、操控者以及保险公司等相关主体的责任类型和归责原则的规定较为模糊，这给法律责任的界定造成了困难。在飞行审批层面，我国的飞行审批制度主要针对传统航空产业，随着低空经济的迅速发展，新的无人机飞行审批体系亟待建立。目前，《暂行条例》已初步确立针对不同类型无人机分类审批的制度，但在分类标准和审批事项方面仍需进一步完善。在监管主体层面，我国有权对无人机进行监管的机构主要包括军队、民航、工信、公安等部门。相关法规对于不同监管主体之间的信息交流和职能分工未作明确规定。相较于传统的有人驾驶航空器，无人机还具有体积小、隐蔽性强、升空速度快等特点，这对有关部门的监管技术提出了较高的要求。

　　产业技术标准尚不统一。统一的技术标准是规范行业发展的度量衡，能够加强企业间的信息交流，促进生产合规，优化产品兼容性并预防安全风险。在无人机系统、无人机实验、无人机航摄、无人机测绘等方面，我国已建立起一系列国家标准和行业标准，但在垂直起降点、充电设施等配套设施建设以及无人机监管服务平台构建等方面，则存在多种不同的技术手段，亟待建立统一标准。

　　市场规范化程度不足。近年来，低空经济蓬勃发展吸引了大量企业涌入，但部分企业缺乏必要的技术储备和生产资质，在无人机制造、测绘、驾培等领域盲目扩张，致使一些低价劣质的产品和服务充斥市场，存在“劣币驱逐良币”现象，挤压优质企业生存空间，迟滞了产业的转型升级。

　　规范无人机运行的路径

　　规范无人机运行是一个系统工程，需要多维度、多角度、多层面的协同发展，主要可以从以下几个方面采取措施对其进行规范。

　　完善政策法规体系。规范无人机运行，需要完善法规政策体系。目前，我国无人机相关立法效力位阶较低、体系尚待健全，相关规定散见于《暂行条例》等行政法规、部门规章中。对此，应当加快对民用航空法的修订进程，在该法中对无人机的飞行监管和安全保障作出原则规定。与此同时，针对无人机制定专门的法律、行政法规，在法律责任层面，针对无人机违规飞行和侵权行为，明确无人机产业不同主体的法律责任类型和归责原则，构建无人机法律责任体系；在行政监管层面，完善飞行空域划分、飞行资质要求、空中交通管理等细则，形成完备的飞行监管体系。无人机产业还具有科技含量高、技术迭代快的特点，进一步提高了对无人机进行规制和监管的难度。对此，相关立法需要回应现实需求，定期修订相关法规，使其保持对无人机产业发展的适应性。

　　提高综合监管能力。针对无人机的监管困境，我国亟须构建系统化、智能化的监管体系，重点从监管技术和监管协同两个方面入手，全面提升监管能力。在监管技术层面，应当着力提高监测精度，丰富技术手段，综合运用雷达探测、无线电信号检测、光电识别跟踪、声音监测等多元探测技术，构建多层次立体化监测体系，强化对无人机飞行轨迹的实时追踪和异常行为的自动预警，全面提升对“黑飞”行为的发现和处置能力。在监管协同层面，针对目前监管混乱的问题，相关法规应当明确不同部门的职能划分，建立并完善军队、民航、工信、公安等多部门联合监管的体制，搭建统一的监管信息平台，实现各部门监测数据的实时共享和业务协同，形成监管合力。与此同时，加强对社会公众的低空安全教育，引导行业协会制定自律规范，规范各类主体的无人机使用活动，形成全社会共治的良好氛围。

　　推动产业标准化建设。推动无人机产业标准化是促进规范无人机运行、促进行业发展的重要举措。首先，应建立健全标准体系，由行业协会牵头，联合龙头企业，组建标准制定委员会。重点围绕产品质量、技术性能、操作规范、安全管理等核心领域，制定覆盖研发、生产、销售、使用全流程的标准体系。在产品质量方面，明确飞行性能、续航能力、载荷能力等技术指标；在操作规范方面，制定飞行操作手册、应急处置规程等标准文件；在安全管理方面，建立风险评估、飞行审批、数据保护等标准规范。其次，全面推进标准认证和推广应用。建立权威的第三方认证机构，开展产品合格认证和企业能力认证，对通过认证的企业给予研发补贴、税收优惠等政策支持，优先采购其产品和服务。在政府采购、行业应用等场景中强制推行标准认证，引导市场向规范化方向发展。同时，建立标准动态更新机制，定期评估标准实施效果，及时修订完善标准内容，确保标准与技术进步和市场需求同步发展。

　　优化产业集群发展，加强国际国内合作。优化无人机产业集群发展是培育低空经济新动能的重要路径。在区域规划方面，各地应立足自身优势，科学布局无人机产业园区，不断优化园区基础设施功能，提升园区产业承载能力，吸引上下游企业集聚，整合高等院校、科研机构等科研力量，定期举办论坛会议、展览展示、赛事路演、学术交流等活动，促进行业间技术交流，营造良好的创新生态环境。

　　在行业融合方面，应积极探索无人机与智慧城市建设的深度融合，开发城市巡检、交通管理、环境监测等新型应用场景；在应急救援领域，重点发展灾害勘察、物资投送、应急通信等专业化服务能力，构建空地一体救援体系；在文旅消费领域，应结合文旅产业发展需求，开发景区航拍、空中游览等特色项目，打造沉浸式旅游体验。

　　在产业生态构建方面，需要完善“研发-生产-应用-服务”的全产业链体系。支持龙头企业建立技术创新中心，突破关键核心技术，促进通用平台开发，提升产业核心竞争力；加强上下游产业衔接，助力主控芯片、高精度传感器等核心零部件制造和整机数字化装配；培育专业化运营服务商，提供飞行服务、数据分析和应用解决方案；建立标准化培训体系，培养专业飞手和技术人才；布局维修保养网络，提供全生命周期服务。同时，建设低空飞行服务中心、测试验证平台等基础设施，为产业发展提供支撑。

　　在国际合作方面，我国应积极参与国际低空经济建设项目，输出成熟的无人机应用解决方案，重点推广农业植保、电力巡检、物流配送等优势应用场景，建立海外示范项目。同时，增强政策透明度，简化合规企业出口流程，支持无人机企业开展国际贸易合作，开拓海外市场。鼓励龙头企业设立海外研发中心，参与国际标准制定，提升技术话语权。通过建立跨境无人机物流通道、参与国际应急救援等方式，深化与各国的务实合作。

　　总之，随着低空运行管理体系的不断完善以及技术创新能力的迭代升级，低空经济有望成为驱动经济增长、重塑社会服务模式的关键引擎。可以预见，以安全规范为前提、以技术创新为动力的低空经济生态，将催生新的商业形态，扩大就业空间，加快城市数字化转型，为经济社会高质量发展开辟“立体化”发展新维度，重构人类生产生活与天空的联结方式。

　　〔作者系中国政法大学副教授。本文系中国民用航空局课题“民航法治建设与保障机制研究”（2332ZFJJ02）的阶段性成果。〕

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