以高质效检察履职服务国家公园建设

　　党的二十届三中全会《决定》强调，“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。”自党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制以来，我国国家公园建设稳步推进。检察机关作为法律监督机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，在国家公园建设中发挥着重要作用。

　　

　　检察机关服务国家公园

　　

　　一是一体化保护。职权履职一体化。检察机关的机构设置与国家公园所在行政区划的层级逐一对应，此种纵向层面的职权一体化可以集聚优质办案资源，凝聚检察合力，为整合国家公园建设提供纵向职权运行的强力型组织架构。同时，国家公园保护的客观需求嵌入检察机关的工作格局与内容之中，检察机关以“四大检察”履职一体化推动国家公园一体化法律监督保护机制构建。如吉林省珲春林区人民检察院成立了由“四大检察”办案骨干参加的东北虎豹国家公园保护专业化办案团队，截至2024年6月，已办理刑事案件7件、刑事附带民事公益诉讼案件3件，向行政机关制发检察意见书3份。通过推动“四大检察”全面协调充分履职，织密生态文明建设保护法网。

　　交叉协同一体化。目前多个国家公园所在地省份以构建协作机制、建设跨区域保护联盟、建立联席会议等方式解决跨区域案件发现、打击、取证、监管、移送、诉讼等现实问题，实现有效治理，共同发挥作用。如武夷山国家公园横跨福建、江西两省，福建省南平市人民检察院与江西省上饶市人民检察院共同牵头两地五县检察院，开展检察监督专项行动。又如黑龙江省人民检察院与吉林省人民检察院签订《关于加强生态检察区域协作服务和保障东北虎豹国家公园生态文明建设的指导意见》，推进跨区域保护联盟建设，进一步增强检察保护合力。

　　二是联动化保护。机制上呈现出惩治与保护联动。国家公园联动化法律监督保护模式具有打击与保护一体两面的特质，既通过履职办案对危害国家公园的违法犯罪行为予以惩治，又围绕保护公益的法律监督目标依法履职。如四川省检察机关努力做到惩治犯罪与修复生态、纠正违法与源头治理、维护公益与促进发展有机统一，助力发挥大熊猫国家公园对生态多样性保护的伞护效应。

　　治理上体现为综治与法治联动。国家公园建设涉及的主体和利益相关方多、管理成本高、治理难度大。对此，检察机关既注重推动社区、公众、公益组织等多元主体实质性参与国家公园治理，又运用磋商、公开听证等履职方式深化国家公园治理法治化，如海南省检察机关在海南热带雨林国家公园积极推广检察公开听证、公益诉讼圆桌会议、第三方评估等机制，依靠公众力量及时发现解决涉国家公园公益损害问题，以综治与法治联动的治理模式优化国家公园治理体系。

　　三是多元化保护。参与主体多元。依据《建立国家公园体制总体方案》，国家公园由国家设立并主导管理，由政府、企业、社会组织和公众共同参与，其建设、共享涉及企业、政府以及科研团体等众多主体。

　　方法范式多元。针对国家公园的保护与治理，传统的单一保护范式已经难以满足实践需要，各地检察机关一般坚持“专业化+社会化”职能延伸，“源头治理+综合治理”立体治理来适应这一特点，如青海省检察机关立足国家法律监督机关属性，积极创新与生态环境保护优先理念相契合、与服务国家公园建设相适应的重点生态功能区跨区域公益检察保护机制。自2022年2月以来，在三个国家公园所属的三江源地区、环青海湖地区、祁连山南麓青海片区开展生态环境公益诉讼巡回检察，探索“属地检察+巡回检察+专项治理”机制，有效解决河湖跨流域、地域跨区划、管理跨部门的重点生态功能区生态环境保护突出问题。

　　

　　检察机关服务国家公园

　　

　　检察机制与国家公园管理体制的适配性有待加强。作为由国家依据自然生态系统中各要素内在关联划定的大尺度空间范围，国家公园内部各生态环境要素相互依存、相互影响。目前，各地国家公园管理体制并不统一，既有集中统一垂直管理，又有依托于具体职能部门开展实质性管理，还有双重管理、交叉任职、新型综合执法等多种模式。传统的以行政区划和法益保护为主的检察机制与现有的以事权统一为主的国家公园行政管理体制并不能完全适配，其制度运行衔接有待加强。此外，作为新兴的制度性创新，国家公园体制还处于制度探索创新、动态发展变化、统一性规则塑造的动态发展中，相对成熟的法律监督机制面对新兴的国家公园管理体制专门性、针对性、精准性的配套程度不足。法律监督机制的适配性与国家公园管理体制改革创新需求之间有覆盖不到之处，影响制度规范的完整性和连贯性。

　　环境保护与经济发展的协调性有待加强。国家公园内部涉及地方政府、园内原住居民、管理机构等利益主体，各利益主体所处位置不同、权利义务不同，利益目标与基本诉求也各不相同。由于经济利益与价值驱动，不同利益相关者之间固守自身价值排序，可能导致利益冲突，阻碍了国家公园建设所追求的目标实现。目前法律监督机制在以法治方式保障国家公园建设实践中，存在社会整体利益与各方经济利益无法兼顾的现象，执法趋利主义、地方保护主义、违规特许经营、人地冲突等现象表明法律监督机制仍存在一定改进完善的空间。此外，国家公园内生态环境的类型多元，每个国家公园因地而异，各自的生态功能定位、地貌特征、生态系统等个性化要素各有区别，但目前的法律监督机制难以针对各个国家公园实践特色进行地域性适应与差异化配置，无法精准适应各地国家公园的独特资源类型与生态资源规划。受制于国家公园内自然保护地生态保护与当地经济发展、自然保护地管理与治理效能之间的固有挑战，国家公园内生态环境与经济发展的挑战也未彻底解决，生态产品和服务的供给质量、生态优势转化为发展优势的效率有待提高。

　　国家公园法律规范与机制的规范体系性有待加强。目前，作为国家公园体系建设基础性法律的国家公园法尚未制定出台，现行的《国家公园管理暂行办法》等规范位阶较低，难以提供充分的规范依据，特别是在园内违法犯罪的法律责任认定上，可能出现刑事责任、民事责任和行政责任的竞合问题，法律监督面临国家公园制度规范不足的挑战。

　　同时，国家公园制度规范的完备性缺失容易引发国家公园体系建设在制度结构、治理结构与利益结构等方面的失衡与迟滞。一是由于缺乏基础性和综合性法律，对于国家公园建设的指导思想、基本原则等缺乏制度化的顶层设计，影响了各个国家公园类型与内容的整体性系统构建与内容安排。二是国家公园建设的治理结构包含多元治理主体、对象、手段等要素，但目前尚未形成一个包含各要素的治理框架，不同维度治理要素间的内在联系与协调效能并未充分挖掘，国家公园的治理覆盖度和综合性仍待加强。三是国家公园利益结构复杂且涉及主体众多，目前缺乏统一性法律规范，这也是导致国家公园利益冲突的原因之一。

　　

　　

　　推动国家公园法律监督机制的体系性适配。构建适配国家公园需求的检察机制。在国家公园行政执法综合一体化背景下，检察机关应以驻地国家公园管理体制改革为基点，因地制宜构建符合当地国家公园体制改革的配套机制，探索国家公园综合行政执法嵌入式监督，提升国家公园法律监督机制的适配水平。

　　完善长效沟通协作机制。内部层面，落实检察机关内部案件线索移送反馈、同步审查机制，实现“四大检察”办案线索同步发现、定向移交、同步审查、协同办理。外部层面，拓展检察机关与行政机关、审判机关等协作配合，通过推进跨区域保护联盟建设等机制完善外部长效协作机制。

　　推进国家公园司法专门化建设。针对一般环境案件的司法机制并不完全契合于国家公园建设需要的挑战，探索与完善公益诉讼巡回检察、派驻国家公园检察室、国家公园检察品牌、国家公园检察院等专门化机制，以实现对于国家公园的整体保护和专门救济。在这一过程中，应确定和坚持一体履职的基本导向和综合履职的发展路径，以高质效检察履职更好服务国家公园建设。

　　建立与国家公园管理体制相适应的法律监督机制。综合运用刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”职能，依法严厉打击园内发生的各类危害珍贵、濒危野生动植物，破坏森林和矿产资源等违法犯罪案件。以尊重自然、遵循自然规律为原则，将生产生活限定在国家公园环境承载能力范围内，正确处理经济发展与生态保护的关系。

　　落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，创新恢复性司法在国家公园内环境犯罪治理中的本土化应用，以司法手段促进受损生态环境得到及时有效恢复。综合运用违法行为人补种复绿、生态环境修复、土地复垦或恢复原状、增殖放流、生态修复费用缴收等方式，做到惩罚治罪与修复治理并重。推动建立系统的惠益共享、生态产品共享机制，实现生态价值、经济价值和社会价值的全面共建共治共享。

　　完善国家公园法律监督机制的制度规范。国家公园法是我国国家公园体制建设的基本法。随着未来国家公园法的制定出台，国家公园立法体系将面临双重转型：一是国家立法规范逐步协调、完善；二是地方立法从先行先试到凝练总结，并将试点中的有效经验上升为国家法律制度。在这一背景下，法律监督机制有必要系统探究其法治保障功能。

　　应当以法治引领国家公园现代化建设与管理，将法律监督机制与国家公园法进行体系性适配，充分发挥法律监督机制的职能作用。对国家公园法出台后的法律体系进行系统梳理，完善立法协同，在基本法框架下实现法律监督的规范化配置。

　　立足国家公园特性，依据现有公益诉讼巡回检察等成熟经验，将地方立法、司法的成熟经验逐步提升为国家法律规范，充分发挥地方立法在国家公园建设中的功能作用，将法律监督机制与地方立法和配套制度建设相结合，创新构建和完善具有地方特色的法律监督机制，实现国家公园保护整体性与地方性有机统一。

　　（王水明系国家检察官学院青海分院院长，二级高级检察官；王萌系青海师范大学副教授；赵志辉系青海省人民检察院四级检察官助理）

　　● 责任编辑：高瀚伟