治理非法穿越秦岭核心保护区现象的规则构建

　　

　　治理非法穿越秦岭核心保护区行为具有五重意义：一是有利于保护生态系统的完整性和生物多样性；二是有利于为动物、植物提供重要的生存空间；三是有利于涵养水源、保持水土、改善环境和保持生态平衡；四是有利于保留自然界的美学价值；五是有利于科研和宣传教育。要让保护秦岭核心保护区的五重意义落地生根，需要逻辑清晰、结构严谨、举措有力的制度设计作为抓手，具体分析如下：

　　部分法律概念的界定存在不周延现象。对法律概念进行精准界定，是在法律规范层面完成相应制度设计，进而实现秦岭保护目标的前提和基础。《陕西省秦岭生态环境保护条例》（以下简称《秦岭保护条例》）第15条对核心保护区的概念进行了界定，其第一项规定“海拔2000米以上区域，秦岭山系主梁两侧各1000米以内、主要支脉两侧各500米以内的区域”。然而，结合实践来看，此规定在法律适用中存在以下分歧。第一，公路通过核心保护区的事实与秦岭核心保护区界定存在交叉。210国道西安至宁陕段在通过秦岭的公路最高点时，海拔已经达到了2100米。从《秦岭保护条例》第18条第2款规定来看，核心保护区原则上进行与生态保护、科学研究有关的活动，开发建设活动和生产、生活等建设活动不能在核心保护区进行。公路所承载的活动类型不仅仅是生态保护和科学研究。那么，公路通过核心保护区的事实与秦岭核心保护区界定存在分歧。第二，以海拔2000米作为核心保护区概念的划线基准是否科学。从实地踏勘来看，秦岭在2000米以上仍存在有划定的旅游路线，比如位于冰晶顶、太白山国家级自然保护区内的旅游小区等。与公路一样，核心保护区内旅游路线的存在事实与秦岭核心保护区界定存在分歧。同时，秦岭在2000米以下仍存在有原真性和完整性保存很好的区域，比如因独特微气候或者存在有濒危物种分布，因而具有保护价值的某些低海拔山谷等，这些区域根据《秦岭保护条例》第16条规定可能被划入重点保护区。鉴于核心保护区与重点保护区之间的保护力度存在差距，此种划定的结果会限缩核心保护区的保护范围，对全面保护不利，不符合《秦岭保护条例》第15条“海拔+区块+生态功能”的多维度保护体系的立法本意。

　　部分法律行为的界定不够明确。2019年修订《秦岭保护条例》主要是为了规范开发建设行为，没有非法穿越秦岭核心保护区行为的专门性规定，较为接近的条款是《秦岭保护条例》第63条第1款规定：“在秦岭旅游景区游览线路以外或者没有道路通行的区域，组织开展穿越、登山等活动，组织者应当向参与者作出风险提示，事先依法经有关部门批准并向县级以上体育行政管理部门备案。”结合《陕西省旅游条例》第67条和司法实践来看，对于组织开展穿越、登山等活动所在的区域存在理解分歧。实践中容易造成一种误解，即只要“事先依法经有关部门批准并向县级以上体育行政管理部门备案”，即可进入秦岭开展登山、探险等活动。这与《秦岭保护条例》第18条第2款“核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动”的规定不符。第63条所指的有关部门究竟是哪个部门，县级以上体育行政管理部门到底是位于穿越行为发生地还是位于穿越行为结果地，如果这些法律行为的界定无法得到明确，政府主管部门无法对穿越、登山等行为进行有效监管。

　　部分法律责任的界定存在含混现象。《秦岭保护条例》第18条第2款规定“核心保护区不得进行与生态保护、科学研究无关的活动”。但对于非法穿越秦岭核心保护区等与生态保护、科学研究无关的行为并没有清晰的法律责任，尤其是罚则规定，不利于政府主管部门的监管。结合实践来看，需要清晰界定的法律责任有以下几点：第一，《秦岭保护条例》缺乏针对核心保护区设置保护设施的制度条款和法律责任。《西安市秦岭生态环境保护条例》第41条规定针对核心保护区、重点保护区和一般保护区设置保护标志、标牌、界桩和保护设施的规定，第91条针对违反第41条规定，设定了相关的法律责任和罚则。从实践来看，非法穿越秦岭核心保护区往往涉及行为发生地和行为结果地，保护设施的设置也应该由点及面形成网络。缺乏省级层面的制度条款，尤其是法律责任规定，无法满足实践保护的需求。第二，对于随意丢弃废弃物行为的追责难以有效落实。根据《秦岭保护条例》第63条第2款规定，进入秦岭旅游的人员不得随意丢弃废弃物。实践中对丢弃废弃物的监管主体一般是城市管理行政执法部门，但由于城市管理行政执法部门工作人员无法覆盖全部秦岭，针对在秦岭随意丢弃废弃物的行为，追责主体难以有效落实。第三，部分法律责任和罚则含混，给执法造成了较大困扰。对于未经批准进入秦岭保护区进行穿越、登山、探险等活动的人员以及随意在核心保护区内丢弃废弃物的行为，目前以劝返为主的执法方式不具有强制力和震慑力，一般在出现不听劝阻，以辱骂、围攻、设置障碍物等危险方式阻碍国家机关工作人员依法执行职务时，由公安机关根据治安管理处罚法第50条规定进行处罚，不利于构建和形成长效化的监管机制。

　　

　　

　　法律概念、行为、责任界定不够清晰明确是法律适用的主要障碍。概念界定和“主体-行为-责任”是逻辑清晰、结构严谨、举措有力的立法所不可或缺的要素。由此，立法层面的完善也应以此为主线展开，具体而言：

　　法律概念的界定需要精准。对于核心保护区的概念界定，建议改变目前单纯从外延角度入手的模式，形成“内涵+外延”的界定模式。第一，增加概念的内涵界定。所谓核心保护区，是指在秦岭生态环境保护范围内，生态系统的原真性、完整性需要最严格措施予以保护，以最大限度地排除人类活动扰动的区域。第二，完善概念的外延界定。在现行规定以海拔2000米以上作为核心保护区概念划线基准的基础上，增加补充性规定，如“海拔2000米以下需要认定为核心保护区的区域，由辖区秦岭生态环境保护委员会研究并提出意见，报省秦岭生态环境保护委员会审定”。提出以上修改建议基于以下考量：一是可以弥补仅有外延界定所可能带来的核心保护区保护偏狭的现象。二是有利于与其他条款相衔接，比如现行规定在核心保护区等区域实施重大基础设施建设和战略性矿产资源勘查项目，应当依法进行环境影响评价，有了内涵的界定，在进行环境影响评价时就可以更好地把握核心保护区与重点保护区等不同区域评价尺度的差别。三是完善概念的外延界定有利于兼顾原则性和灵活性，不至出现限缩核心保护区保护范围的情形。

　　法律行为的界定需要明确。第一，建议在现行规定的基础上，增加禁止在秦岭核心保护区内进行穿越、登山、探险等活动的规定，即除生态保护和科学研究以外，在秦岭核心保护区内不得组织开展任何形式的穿越、登山、探险等活动。该规定在增加对核心保护区的概念界定之后，顺理成章增加与概念界定相关的行为禁止性规定。同时，增加行为禁止性规定可进一步增加行政执法和司法的便利性。第二，建议在现行规定的基础上进一步明晰相关主体。建议修改《秦岭保护条例》第5条第3款为“设区的市、县（市、区）设立秦岭生态环境保护委员会，林业主管部门为办事机构，负责秦岭生态环境保护委员会的日常工作。”建议修改《秦岭保护条例》第63条第1款为：“在秦岭核心保护区以及旅游景区固定游览线路以外的区域，组织开展穿越、登山等活动，组织者应当向参与者做出风险提示，事先依法经行为发生地辖区的县级以上林业主管部门批准，并向行为发生地辖区的体育行政管理部门备案。”这样规定有利于在现行监管体制框架下明确牵头办事机构，形成监管合力，同时认定行为发生地监管有利于明确监管主体落实监管责任。

　　法律责任的界定需要清晰。建议在《秦岭保护条例》《西安市秦岭生态环境保护条例》中增加在秦岭核心保护区内进行穿越、登山、探险等活动的法律责任，即“除另有规定外，未经批准在秦岭核心保护区内开展任何形式的穿越、登山、探险等活动的，由行为发生地辖区的县级以上林业主管部门责令改正，并可以根据情节处以二万元以上三万元以下罚款，对于组织活动的单位或个人可以没收其违法所得并处以一倍以上三倍以下罚款。旅游经营者组织以上活动的，由行为发生地辖区的县级以上林业主管部门移交旅游主管部门处理；造成损失的，依法赔偿”。与此同时，在《秦岭保护条例》《西安市秦岭生态环境保护条例》中增加相应条款，实现不同规定之间的衔接，可以通过严格追究活动组织者的法律责任，努力从源头上杜绝此类行为的发生。同时，通过严格追究旅游经营者的法律责任，实现规制旅游市场秩序的目的，帮助有关组织和个人树立旅游行为的边界意识。

　　秦岭在中国具有重要的政治、地理、生态和文化意义，对于非法穿越秦岭核心保护区行为的法律规制已刻不容缓，通过立法的完善保护好秦岭生态环境，实现人与自然和谐共生的中国式现代化。

　　（薛亮系西北政法大学经济法学院副院长、副教授；国艳蕊系陕西省秦岭北麓地区人民检察院综合业务部副主任、一级检察官）

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