发挥法治政府建设支撑作用 助力建设全国统一大市场

　　《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，“建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。”党的二十大报告强调，“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。”建设全国统一大市场是构建高水平社会主义市场经济体制的夯实之举。

　　我国的经济体制改革有其清晰的理论逻辑和鲜明的路径取向，嵌入在由政治、法律、道德、文化、技术等因素相互联系的网络中。有学者认为，国家治理有两套互补秩序，一套是自觉治理秩序，即有为而治；另一套是自发治理秩序，即无为而治。笔者认为，我国的经济体制是有为而治，建设全国统一大市场，政府应该主动作为。

　　习近平总书记指出，“发展社会主义市场经济是我们党的一个伟大创造，关键是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”这要求我们尊重市场的内在规律，充分发挥市场的作用，政府要为市场作用发挥提供良好的外部条件，弥补市场可能出现的不足，加强有效制度供给，谋求构建社会主义市场经济运行的规则和制度框架。政府的角色不是“无为之手”，而是“扶持之手”。在市场竞争逐步转向质量型、差异化的变化下，如何发挥好“扶持之手”，对建设全国统一大市场的作用尤为关键。政府对建设全国统一大市场的“扶持”，是依据整体性实践先进行顶层设计，然后借助于科层体制和政治动员机制整合资源、推进治理变革，这是行政权力的展开和实现的过程，应该受到法治理念与法律规则的约束。

　　

　　法治政府的基本理念是法无授权不可为。行政机关的权力来源、组织方式、职能范围、运行流程都限于法律之内，不因任何人的意志而改变。没有法律依据，行政机关不得干预经营主体，不得随意增加公民义务、限制或者剥夺公民权利。当前，建设全国统一大市场必须正视部分地方政府违法行使权力造成的地方保护及市场分割，这不仅是制约经济循环的堵点，更是限制商品要素资源在更大范围内顺畅流动的障碍。例如，在市场准入环节，有的地方政府无视经营主体已经取得行政许可的法律事实，将在本地注册、具有独立法人资格或者特定的注册资本额作为准许从事经营活动的前置条件；在监管执法领域，存在地方保护主义；在招标投标过程中，有些地方政府为本地企业圈“自留地”、留“萝卜坑”，或者制定实施歧视性标准。前述行为不利于建设全国统一大市场。

　　2024年12月，国家发展改革委印发《全国统一大市场建设指引（试行）》，文件总计出现了17次“不得”，其中第七章“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”中出现了10次，针对的主要是政府对市场的不当干预，例如不允许“以定向补贴、地方推荐目录等形式强化对本地产品或特定产品保护以及变相限制外地产品进入本地市场”“通过增设审批条件、暂停办理流程、故意拖延办理、违规开展检查等为经营主体跨区域经营或迁移设置障碍”等。正是在这个意义上，建设全国统一大市场的主要问题是厘定政府与市场之间的界限，“有为政府”不是政府干扰市场甚至接管市场，而是在“放得活”的前提下，实现“管得住”的目的。通过“放得活”，为市场发展松绑，为企业经营除障。《全国统一大市场建设指引（试行）》规定的“不得”是有的放矢的列举，政府需要确立依法行权的意识，以制度化、法治化的方式构建一套将“权力关进制度的笼子”的长效机制。

　　

　　建设全国统一大市场

　　

　　法治政府建设并非简单地控制行政权，亦要求运用激励、协调等手段充分发挥政府履行职责的积极性，实现更高水平的国家治理。

　　建设全国统一大市场，应采取宏观调控措施。在财政与税收方面，国家可以设立交通、物流网络等跨区域重大基建专项基金，弱化地方财政对本地市场的不当干预；推行基于常住人口的财政分配机制，避免地方政府因追求税源而设置壁垒；统一增值税分成比例，试点跨地区税收共享，如企业跨区域投资产生的税收按贡献度分配；清理地方隐性税收优惠，建立全国税收优惠清单管理制度。在要素市场改革方面，全面推行电子化社保卡，实现医保、养老金跨省即时结算；试点“居住证+积分”全国互认制度，逐步剥离户籍与教育、医疗等公共服务的绑定；建立国家级数据交易平台，制定数据确权、定价、交易统一规则；推动政务数据跨部门跨地域共享，如企业征信、市场监管信息互联。在基础设施网络化方面，布局国家级物流枢纽城市，推广标准化联运集装箱和电子运单；推进电网、油气管网跨省调度市场化，允许企业直接采购异地绿电。在区域政策协同方面，编制全国产业地图，明确各区域主导产业和负面清单；建立产业转移利益补偿机制，对承接产业转移地区给予碳排放指标倾斜。前述措施都体现了行政机关对于建设全国统一大市场的宏观调控。宏观调控作为国家职能，决定了其行为的责任性与义务性，在此意义上，宏观调控权就是宏观调控主体的义务和职责。行政机关的宏观调控措施有些是具有法律效果的行政行为，有些是事实行为，但均以公共利益实现为目标，需要在法定权限内遵循正当程序积极行使，否则应该承担相应的法律责任和行政责任。

　　建设全国统一大市场，应提高市场监管质效。销售伪劣商品、冒用检验报告、哄抬物价、非法催收债务、虚假注册与冒名登记等行为，不利于建设全国统一大市场。行政机关需要有效执行具有刚性效果的法律规范，进行市场监管，这是促进市场有序发展、防范市场失序、保障消费者利益和公共利益的必要举措。监管者、受监管者、监管手段是构成监管结构的三个因素：监管者应当积极履行法定的监管职责，不能以损害营商环境、影响财政收入等理由逃避履责；对受监管者而言，虽然一般的要求是“法无禁止即可为”，但是理应承担守法义务，不踩法律红线，不干扰市场秩序；监管手段上，既有行政处罚、行政强制、行政许可等刚性方式，也有行政约谈、行政指导、行政协议等柔性方式，行政机关需要根据监管目的，考虑领域、产业样态选择合适的监管手段，未来还需加强平台监管、信用监管、风险监管以及类型化的穿透式监管、非接触式监管等创新方式。建设全国统一大市场需要在法定监管的前提下，以法治思维和法治方式达到监管提质增效的目的，进而降低市场交易费用，促进生产要素顺畅流通，促进国内大循环。

　　

　　

　　法治政府通过普遍抽象的法律原则和具有稳定性、可预期性的法律规则实现对行政权的规范，行政权力的自我规制同样是推进法治政府建设的重要内容。在建设全国统一大市场中，需要加强立法，出台财税体制、社会信用等领域的法律规范，发挥法治对改革的引导、推动、规范、保障作用；加强司法机关在个案对行政行为的审查力度，将行政垄断等问题作为法律问题进行充分检视，以典型案例作为重要载体，不断激发各地司法机关服务构建全国统一大市场的潜能和动力。同时，考虑到立法机关与司法机关在专业知识、效率以及在国家权力结构中的地位，需要客观评价政府自身为建设全国统一大市场作出的努力。如果说《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》为建设全国统一大市场指明了方向、提供了纲领，那么《全国统一大市场建设指引（试行）》则可以视为该领域行政自我规制全面开展的标志性文件。《全国统一大市场建设指引（试行）》第2条规定，“本指引主要为地方各级人民政府及国务院有关部门、直属机构提供推进全国统一大市场建设的工作导向和基本参照。”为了有效实现“贯彻党中央和国务院关于全国统一大市场建设的决策部署，推动各地区、各部门加快融入和主动服务全国统一大市场建设工作”，笔者认为行政自我规制的主要手段包括：

　　合法性审查机制。从我国经济建设的具体实践看，影响全国统一大市场建设的政策中有地方性法规与政府规章，但主要体现为重大行政决策、行政规范性文件。反垄断法第五章专门规定了“滥用行政权力排除、限制竞争”，对建设全国统一大市场的具体内容进行了落实与细化。在此背景下，要对具有行政垄断色彩、妨碍全国统一大市场建设的政策进行前端的过滤或者剔除，对重大行政决策与行政规范性文件进行合法性审查。《重大行政决策程序暂行条例》《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》等对这方面工作已经作出相应安排。下一步需要细化审查机制，解决实践中存在的审查范围不清、权威性不足、专家和民众参与不充分等问题。

　　公平竞争审查制度。建立统一开放、竞争有序的市场体系是我国经济体制改革的重要目标，但仍存在部分排除或者限制市场竞争的政策措施。对此，国务院先后发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《公平竞争审查条例》。依据《公平竞争审查条例》，公平竞争审查制度适用于涉及经营者经济活动的政策措施起草，审查标准上包括市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准四个方面共18项具体标准，并严格限定了例外情形的适用条件。可以说，《公平竞争审查条例》是以建设全国统一大市场为目标的行政权规制。未来需要加强对不合理、特定经营者等不确定概念的理解、例外规定中的豁免情形的细化，完善、建立内外公平竞争审查的协调配合机制等。

　　政府绩效考核制度。政府是建设全国统一大市场的主体之一，政府内部存在中央政府与地方政府、政府与政府工作人员的多重关系，有必要将建设全国统一大市场纳入到对地方政府及其工作人员的考核指标体系之内。行政自我规制所覆盖的领域不限于上述几种，还有《全国统一大市场建设指引（试行）》所涉的行政执法标准化、行政处罚裁量基准、市场准入效能评估、全国“一张清单”管理、“互联网+监管”和“双随机、一公开”检查等，上述手段有些已经成熟，有些正在实践探索，但都具有重要作用，法学理论与法治实践应该为其创造更好的施展空间与外部条件，助力建设全国统一大市场。

　　〔作者系西北政法大学教授、备案审查研究中心主任，行政法学院（纪检监察学院）副院长〕

　　● 责任编辑：高瀚伟