夯实资本市场高质量发展的法治基础

　　金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用，直接关系到人民生活福祉和国家金融安全。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握金融工作的政治性和人民性，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展，将法治作为资本市场善治的根基。法治兴则市场兴，资本市场法治建设是全面依法治国的有机组成部分，是防范系统性风险、统筹高质量发展和高水平安全的关键措施。新时代新征程，必须进一步夯实资本市场高质量发展的法治基础，更好发挥资本市场功能作用，加快推进金融强国建设，有力服务中国式现代化。

　　

　　近年来，党和国家高度重视以法治保障资本市场平稳健康发展，就注册制改革、提高上市公司质量、加强资本市场风险防控等作出一系列重大决策部署。资本市场法治建设呈现“立、执、司、守”全方位加强、系统性推进的态势。

　　（一）资本市场立法更加体系化。党的十八大以来，《中华人民共和国证券法》历经两次修正、一次修订，对证券发行注册制度作出全面系统的规定，显著提升了证券违法违规成本；不断强化信息披露与投资者保护的法律要求，引入中国特色的集体诉讼制度。《中华人民共和国刑法修正案（十一）》大幅提高证券犯罪量刑标准，显著增强了对欺诈发行等证券违法行为的法律威慑力度。《中华人民共和国期货和衍生品法》填补了衍生品市场法律空白。2023年12月修订的《中华人民共和国公司法》进一步优化了公司治理结构，为深化全面注册制改革提供制度支撑。以《中华人民共和国证券法》修订为引领，其他资本市场相关制度规则的同步完善，开启了深化资本市场改革、服务实体经济、防范系统性风险的新阶段。

　　（二）资本市场执法日趋常态化。随着经济金融环境深刻变化，新形势、新挑战不断出现，资本市场需要以持续改革予以回应。依法从严打击证券违法活动是维护资本市场秩序、有效发挥资本市场枢纽功能的重要保障。证券执法部门坚持将“零容忍”作为工作原则，紧盯“关键少数”，着力铲除欺诈发行、财务造假等资本市场“毒瘤”。当前，针对资本市场违法犯罪的法律责任制度建设取得重要进展，国家建立健全了执法司法体制和协调配合机制，持续巩固并不断强化资本市场执法的高压态势。

　　（三）资本市场司法愈发专业化。公正高效的司法是资本市场良好生态的重要保障。上海金融法院、北京金融法院、成渝金融法院相继设立，最高人民法院出台证券纠纷代表人诉讼等多项司法解释，有效提升了对资本市场疑难案件的司法专门化、专业化水平。随着康美药业等案件相继宣判或进入司法程序，证券纠纷特别代表人诉讼从最开始的个案探索阶段逐步进入常态化开展阶段。

　　（四）资本市场守法用法意识显著强化。针对中介机构暴露出的财务造假、信息披露失真等“看门人”角色失守问题，通过证券常态化执法和典型案件司法裁判，中介机构责任被进一步压实，正在朝向独立、客观、公正且规范的角色定位转变，在推动公司上市和融资过程中更好发挥关键作用。随着投资者民事救济和纠纷解决渠道的通畅，资本市场投资者在形式多样的投资者保护宣传活动中接受教育，从守法向积极参与治理转变，逐步形成了互促共进、齐抓共管的格局。

　　

　　习近平总书记强调：“贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领。”推动资本市场高质量发展，必须坚持法治建设先行，需要充分认识高水平法治对资本市场和金融强国建设的关键作用。

　　（一）建设高水平法治有利于规范资本市场运行。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出：“健全投资和融资相协调的资本市场功能，防风险、强监管，促进资本市场健康稳定发展。”高水平法治能够引领、规范和保障新发展阶段的资本市场高质量发展，要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，通过制度性激励与约束来为市场划定行为边界、稳定主体预期、优化资源配置，推动做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”。

　　高水平法治筑牢资本市场基本制度。通过明确市场参与主体的权利与义务关系，构建资本市场运行的良性交易模式与生态。国务院《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》颁布实施后，若干配套文件和制度规则共同形成“1+N”政策体系，系统性重塑资本市场基础制度和监管逻辑。高水平法治稳定资本市场预期。“长钱长投”政策体系建立，证券、基金、保险公司互换便利，以及股票回购、增持再贷款等结构性货币政策工具，都需要具体规则来落地，从而推动资本市场平稳运行，增强广大投资者的预期和信心。高水平法治有助于资本市场长远发展。通过对证券违法犯罪行为的持续依法从严打击，惩治违法“已然”进而震慑“未然”，有助于形成对财务造假、证券虚假陈述等违法行为的全方位惩防体系，进一步增强投资者对资本市场的安全感和信任感，有效培养市场参与者的法治思维和法治能力。

　　（二）建设高水平法治有利于保障资本市场安全。党的二十届三中全会《决定》强调：“必须全面贯彻总体国家安全观，完善维护国家安全体制机制，实现高质量发展和高水平安全良性互动，切实保障国家长治久安。”金融体系稳定是国家安全的基石要素，是支撑经济稳健运行的核心支柱，风险防控始终是金融监管的核心任务。推动金融业现代化转型的路径在于构建市场活力激发与风险防控动态平衡的治理格局，由此形成金融创新与安全协同发展的长效机制。资本市场安全的法治保障植根于现代金融法治体系的构建完善，这一治理逻辑源于市场运行规律与监管干预必要性的辩证统一。

　　金融市场自发活动可能产生的负外部性决定了高水平法治在维护资本市场安全中的重要性，资本市场安全的具体内容会随着内外部环境改变和金融发展而不断变化。比如，在市场运行的常态化时期，资本市场安全的重点在于依法从严加强日常监管，严肃查处欺诈发行、财务造假、违规减持、操纵市场等违法犯罪行为，压实证券中介机构“看门人”责任；在市场面临急迫且特殊的风险时，资本市场安全的重心就演变为以法治路径增强资本市场内生稳定性，防止因地缘政治、宏观经济、社会发展等因素给市场稳定带来冲击，引发风险的大面积传导和蔓延。

　　（三）建设高水平法治有利于推进金融强国建设。习近平总书记强调，金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，即：拥有强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍。建设一个强大的资本市场是国家核心竞争力的重要体现，也是金融强国建设的重要支撑，关键在于做到“六个强大”。

　　习近平总书记强调：“要设立‘红绿灯’，健全资本发展的法律制度，形成框架完整、逻辑清晰、制度完备的规则体系。”打造安全、规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，必须统筹推进法律制度体系建设、优化法律实施体制机制、稳步扩大制度型开放。

　　（一）加快推进资本市场法律制度体系建设。金融活动、金融市场及金融体系的复杂性和动态变化，构成了金融风险治理与法治完善的现实挑战。在此背景下，我国金融法律体系更新速度与市场创新步伐存在制度供给节奏的较大差异，部分领域可能出现监管依据缺失、治理能力薄弱、执法效能低下等问题，亟需建设以金融法为核心的法律制度体系。党的二十届三中全会《决定》对深化金融体制改革作出全面部署，提出“制定金融法。完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管，强化监管责任和问责制度，加强中央和地方监管协同”。

　　制定金融法是夯实资本市场高质量发展法治基础的首要任务，应将其定位为金融领域的基本法，统领现有《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国商业银行法》等分业立法，同时充分回应科技金融、数字金融等新兴问题。金融法的核心功能包括界定金融活动边界、规范经营主体行为、整合金融监管职责分工，并通过“横向到边、纵向到底”的覆盖原则消除监管空白和盲区。

　　金融法制建设必须坚持党的领导。中国特色社会主义法治道路的核心要义，就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。党的领导是全面深化金融体制改革、推进金融高质量发展的根本保证。2023年，中央金融工作会议明确提出，“坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨”“牢牢守住不发生系统性金融风险的底线”等重要内容，为金融发展指明了前进方向，也为金融法制定锚定了立法主旨。要在金融法制定全过程中坚持党对全面依法治国的领导，遵循和落实党的金融方针政策。

　　（二）持续优化资本市场法律实施体制机制。规范有序的市场生态是激发市场活力的重要保障，良法的塑造与实现需要以善治作为出发点和落脚点，从监管体制、监管执法、投资者保护、科技赋能监管等方面，进一步优化资本市场法律实施的体制机制至关重要。

　　积极发挥监管体制优势。加强证监会机关司局–派出机构–交易所“三位一体”监管，强化证监会对证券业统一监督管理的主要职能和政策制定、跨部门协调建设的有效机制，发挥派出机构的属地监管优势，落实交易所监控异常交易、监督信息披露等重要职责。做好惩戒、预防、治理并举，落实事前对上市企业和投资者的沟通教育工作，事中加大对重大恶性违法行为的稽查执法力度，事后对证券违法犯罪行为严肃追责，协同联动提升资本市场法治的全流程治理能力。

　　着力提升监管执法效能。严监严管的目的是强本强基，监管者在中后端的执法措施、对违法违规者的责任追究，以及对投资者的损失救济和赔偿等措施，将成为注册制改革中践行资本市场人民性的重要保障。监管执法不仅要抓早、抓小、抓苗头，更要打大、打恶、打重点，通过“追首恶”“惩帮凶”来提升监管执法的精准性和社会效果。现阶段尤其要注重集中查办财务造假、“掏空”上市公司、严重操纵市场等较为典型、影响恶劣的违法行为，加大对涉案责任人的追责力度。

　　加强全面注册制下的投资者保护。投资者被喻为证券交易活动的“源头活水”，要将投资者保护作为贯穿证券立法、执法和司法的核心理念，认识到个人投资者规模庞大这一我国市场最大市情，更加有效地保护广大投资者的合法权益。除了通过证券监管执法、司法来增强投资者信心，还应当研究出台中小投资者保护政策文件，推动健全特别代表人诉讼、当事人承诺等制度机制，切实维护市场公开、公平和公正。

　　强化科技赋能资本市场监管工作。一方面，要努力提升金融监管的数字化水平，通过推动监管流程数字化再造、加强智能分析工具研发、监管大数据建设等途径，增强关键监管活动的规范性和透明度，提升金融风险监测预警和识别研判能力。另一方面，要加强数字金融相关新型基础设施建设，为金融数字化转型架设“通信高速公路”，为金融数字化转型提供精准高效的算力支持。

　　（三）稳步推进资本市场制度型开放。坚定不移走中国特色金融发展之路的“八个坚持”，其中一条就是“坚持统筹金融开放和安全”，要求着力推进金融高水平开放，确保国家金融和经济安全。资本市场的制度型开放已成为构建新发展格局的战略支点，其本质是依托涉外金融法律制度体系的全面升维，努力实现发展和安全的动态平衡。

　　完善的涉外金融法治是促进国际资本投资中国、开展国际金融服务贸易的核心要素。资本市场制度型开放通过主动对接国际高标准经贸规则，实现金融领域规则、规制、管理、标准的相通相容。这一进程包含三个关键维度：构建透明、稳定、可预期的制度环境，优化合格境外投资者制度，增强国际资本投资中国的信心；强化金融领域规则与国际规则的同步与衔接，在跨境支付、国际结算、金融基础设施等领域建立国际互认标准；完善动态调整的法律机制，使资本市场对外开放制度体系既能适应全球金融治理变革态势，又能有效防范他国放松金融监管所引发的风险传导蔓延。

　　完备的金融法治体系是统筹资本市场高水平开放和安全的基础支撑，必须加强内外联动的法治基础。从国内立法来看，党的二十届三中全会《决定》提出“强化开放条件下金融安全机制”，要求资本市场法治建设实现三重突破，即完善涉外金融法律框架，重点加强反制裁、反干涉、反“长臂管辖”机制建设；健全风险防控体系，尤其是建立涵盖海外利益保护、金融投资风险预警的多层次防御网络；深化国际执法合作机制，通过跨境监管协作提升风险处置效能。从国际金融治理来看，制度型开放对国家的国际定位提出从规则接受者向治理参与者、制定者转型的必然要求。在积极推动绿色金融、数字金融等前沿领域规则制定与标准输出的同时，需要同步完善国际金融公共产品供给体系，依托多边框架深化跨境金融市场互联互通，着力破解国际金融治理中的规则碎片化与安全赤字问题，将区域合作机制转化为金融监管协同平台，构建覆盖风险预警、危机处置、信息共享的全链条合作网络。这一进程既要求以法治化建设夯实制度竞争力，主动对接国际高标准经贸规则，又需要以战略智慧把握开放节奏，渐进拓展制度型开放深度，在维护金融安全的前提下稳妥推进制度开放度和影响力。

　　作者：北京大学党委副书记、统战部部长，中国法学会副会长

　　

　　责任编辑：孙雅南