中国与东盟执法合作机制架构探索

　　东南亚地区凭借人口规模、经济增长潜力以及地缘政治优势，已成为东亚乃至全球关注的焦点。中国与东盟在推进经济一体化进程中，积极构建共同威胁认知与合作制度化双重驱动机制，共同应对恐怖主义、跨境犯罪、网络诈骗以及非法移民、非法居住和非法就业等非传统安全的挑战，逐渐成为密不可分的“命运共同体”。中国与东盟执法实践初步形成“硬法约束+软法协调+操作指南”的多阶治理法律机制架构。

　　

　　

　　完善国际公约等“硬法”规范，提供高位阶的法律保障。中国与东盟以国际法原则为基准，相互尊重、协商一致，兼顾各方利益，积极维护主权平等与功能性合作的均衡状态。通过缔结或参加双边、多边条约或国际公约等“硬法”，为合作的制度化建设奠定坚实基础。这些法律文件不仅体现了中国与东盟的共同意志，而且具有普遍约束力和权威性，为合作提供了明确的法律指引。据笔者不完全统计，中国与东盟共同缔结或参加的“硬法”规范超过百项。同时，在这些法律文件中创设主权保留条款，允许缔约国在特定情形下保留司法审查权，增强了各方参与的积极性和主动性。目前，中国与越南、印尼、老挝、菲律宾、柬埔寨、泰国签订引渡条约，与越南、马来西亚、泰国、菲律宾、印尼、老挝签订刑事司法协助条约，与柬埔寨正在磋商司法协助条约、移管被判刑人条约等，进一步加强了中国与东盟在打击跨境犯罪方面的合作力度。

　　签署非法律性质的“软法”文件，提供更广泛的援引基础。在处理区域治理问题时，中国与东盟日益倾向于利用主权国家之间签订的“软法”规范各方行为，包括非正式的指导方针、信函、备忘录、指令、守则以及口头指示等。这些“软法”文件虽然不具备法律约束力，但它们为国家间的执法合作提供灵活的框架，在不涉及敏感政治问题的情况下，参与各方更容易达成合作共识。为克服“软法”约束力弱、易流于形式等问题，中国与东盟构建了配套发挥实际效用的机制，这些机制在不同语境下展现出多样的运作模式，进而推动政治承诺转化为具体的合作行动。早在2002年，中国与东盟发布关于非传统安全领域合作联合宣言，共同承诺关注武器走私、人口贩卖、网络犯罪等议题。此后，中国与东盟签署非传统安全领域合作谅解备忘录，确立打击跨国犯罪部长级会议、执法安全合作部长级对话等机制，落实东盟打击跨国犯罪的行动计划，开展形式多样的务实执法合作等一系列措施，进一步保证了“软法”的有效施行。

　　创新执法合作运行模型，提供具有示范性的实践指南。打击跨境犯罪本质上具有非排他性与非竞争性特点，解决此类问题非某一个或某几个国家的责任，需要通过多边机制的高效协调和公共安全产品的有效供给解决。2011年，中老缅泰四国发起具有重要意义的湄公河联合巡逻执法行动，开创了多个国家共同开展联合执法的安全合作机制。在多年发展中形成了涵盖联合执法、联合训练、联合演练、信息与执法交流、文化交流的综合性、多元化执法合作交流模式，有效保障了河流两岸的安全与稳定。2025年，针对电信网络诈骗犯罪等跨境犯罪，中缅泰组织开展联合执法行动，共建专案小组，共享金融犯罪数据。这些运行制度的创新发展正是在坚持各国主权的同时，通过功能性让渡，实现实质性的深度执法合作，有效改善了单一国家的安全治理效果。

　　

　　

　　法律体系的结构性不同。中国与东盟各国分属不同法系，不同的法律制度对跨境犯罪的认定和处理有不同规定，有时对打击跨境犯罪难以形成统一共识，这种法律体系结构性不同影响了执法合作的法律基础。在实体法层面，针对洗钱犯罪、赌博犯罪等，中国与东盟各国对犯罪情形认定存在差异，影响跨境犯罪的认定和裁判。在程序法层面，中国与东盟各国对于电子证据的提取、认定标准存在差异，往往导致跨境电信诈骗案件中电子证据的审查过程极为复杂。

　　制度差异和政策变化影响执法合作效能。中国与东盟各国执法合作以协商一致为前提，具有方便、灵活和柔性，但治理效能容易因制度差异和政策变化而不同。有的因为各国制度差异、政策变化和程序繁琐等原因导致制度约束力下降、效能折损。

　　数字治理能力的限制。技术革命下的数字治理范式转型是一把双刃剑，在发展水平存在差异的中国与东盟各国之间，已然出现不断加剧的法律效能结构性断层。近年来，中国启动智慧边检项目，利用技术赋能口岸查控、犯罪打击，成效显著。新加坡、马来西亚入围全球防范网络攻击国家的前二十强，这为其他国家加强数字治理提供了借鉴，推动缩减数字鸿沟。

　　

　　党的二十届三中全会《决定》提出，“完善涉外国家安全机制。建立健全周边安全工作协调机制”“深化安全领域国际执法合作”。今年4月，中央周边工作会议强调，“要聚焦构建周边命运共同体”“共同维护地区稳定，开展安全和执法合作，应对各类风险挑战”。站在历史新征程上，中国与东盟执法合作的多阶治理体系需要以全球安全倡议为纲领，注重法律体系重塑，强化议事规则塑造，重视科技赋能增效，逐步改善执法合作体系发展中的问题。

　　推进执法合作体系的制度性重构。面对主权独立与司法合作，欧盟确立相互承认原则的司法协助制度体系，实现法律制度、证据、文书等一体化，逐步解决了司法协作难题。借鉴欧盟做法，中国与东盟可以逐步完善域内司法协助，通过开展个案协查机制、差异化签订双边协议、搭建智能协作平台，以需求为导向强化能力建设与资源支撑，逐步构建起高效、灵活且可持续的协作框架，促进执法司法标准统一，积极破解法律体系的结构性不同。

　　提高执法合作的实际效能。坚持在“亲、诚、惠、容”的周边外交理念和“合作、创新、法治、共赢”旗帜指引下，更加强调共同安全、普遍安全，更加注重各方安全关切。采取强化利益协调共享、提供替代经济等提高效益值的方式，探索建立“联合打击危害特别巨大的跨境犯罪”议事制度，延缓边际效用递减。努力在柔性协商与刚性执行间寻求平衡，不断塑造和发展“东盟方式”，有效解决制度政策与合作效能间的分歧。

　　加强区域数智化执法能力建设与协同发展。积极践行《全球数据跨境流动合作倡议》，鼓励、支持各方利用法律科技提升执法效率、推广人工智能和法律数据库技术，建立与数字普惠、分层协同相适应的差异化法律援助机制，制定执法合作数字计划，打造区域性综合执法信息平台，平衡技术创新、信息共享、应急响应与保护国家安全、公共利益、个人隐私和知识产权的关系，提升数智化执法能力。

　　纵观全球治理的发展演变过程，中国与东盟执法合作已发展到引领全球公共安全治理的新阶段，未来必将对构建人类命运共同体作出重要贡献。

　　〔作者系中国人民警察大学（广州）副教授〕

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