规范性文件备案审查的基本原则研究

　　规范性文件是国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件。广义上的规范性文件包括了法律、法规和规章等。因为立法法对法律、法规和规章的制定有了明确的规范，本文采用狭义上的规范性文件概念，不含法律、法规和规章。基于我国宪法规定的国家机构及立法实践，规范性文件具体包括各级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和各级人民政府及其职能部门、监察委员会、人民法院、人民检察院等制定的文件。规范性文件是党和国家对社会事务进行治理的重要方式，直接影响到人民群众的切身利益，对其开展监督一直是法治建设的重要议题。2023年12月，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》）提出，“支持和推动有关方面加强对规章和其他规范性文件的监督”。党的二十届三中全会《决定》强调，“完善重大决策、规范性文件合法性审查机制。”

　　近年来，立法实践不断推动规范性文件备案审查制度的完善。2024年，全国人大常委会修正《各级人民代表大会常务委员会监督法》，第五章专章规定了规范性文件的备案审查；2024年，国务院制定《法规规章备案审查条例》，要求省、自治区、直辖市人民政府依法加强对下级行政机关发布的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，建立相关的备案审查制度。公安部、国家金融监督管理总局和国家移民管理局等也相继出台了规范性文件备案审查办法。据笔者不完全统计，涉及规范性文件备案审查的地方性法规有65部、地方政府规章约100部。实践中相应制度规范对备案审查对象、审查标准、审查程序与方式等进行了初步设计，但尚存在规定不一致、内容不协调等问题。为保障规范性文件备案审查工作有效推进，应当明确规范性文件备案审查必须遵循的基本原则。

　　

　　中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。备案审查制度作为中国特色社会主义法治监督体系中的重要环节，首先应当坚持政策一致性原则，即审查规范性文件是否与党的路线方针政策保持高度一致。从功能出发，备案审查制度本身就承担着保证政令畅通、确保党中央重大决策部署不折不扣落实的政治功能，所以坚持政策一致性原则是备案审查制度的功能指向。此外，在以宪法为统领的制度规范体系中，规范性文件以其数量多、影响范围广、快速与简便等特点成为国家治理的重要工具，能够贯彻落实党的路线方针政策，确保全国一盘棋。但是，由于各地实践差异，部分规范性文件没有全面贯彻落实中央精神。因此，在规范性文件备案审查中坚持政策一致性原则，能够为国家治理中贯彻落实党的路线方针政策提供制度支撑。

　　坚持政策一致性原则体现在将备案审查工作置于党中央集中统一领导之下，备案审查工作要服从、服务于党和国家确定的目标任务，各级党委在备案审查工作中充分发挥统筹作用。同时，在政策一致性审查原则指引下，规范性文件备案审查应当坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，审查其内容是否体现了“中央精神”“改革方向”，规范性文件的实施效果能否有助于党的路线方针政策全面落实等方面。

　　

　　备案审查对于维护国家法制统一具有重要作用，《备案审查决定》第1条规定“保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一，推进全面依法治国”，即通过备案审查实现制度规范体系的内部协调，保证规范性文件同法律、法规和规章相协调。规范性文件虽然不是立法法中的“法”，但在实践中承担着补充细化法规范体系的角色，具有实质拘束力。基于此，规范性文件要与法规范保持一致。规范性文件作为国家治理的重要手段应符合法治的基本精神，对规范性文件的合法性进行备案审查是落实全面依法治国的重要举措。

　　由于规范性文件制定主体众多、涉及领域广泛、制定程序尚未完全统一，对规范性文件的合法性进行备案审查具有现实必要性。《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中指出，“近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台‘奇葩’文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。”综上，合法性问题既是规范性文件制定中的主要问题，也是备案审查工作的重心。坚持合法性审查应从以下几方面展开。

　　规范性文件制定主体合法。规范性文件的制定权限与主体的法定职权直接相关，其核心在于该主体是否具备对外管理职能且获得了法定授权。一般来讲，规范性文件的制定主体相对比较广泛，各级人大及其常委会、人民政府及其职能部门、监察委员会、法院、检察院以及被授权的公共管理机构，如律协、自来水公司、天然气公司等，均有权制定规范性文件。但是，一些主体因为缺乏法定权限或者职能属性限制，不具有规范性文件制定权。临时性议事协调机构、行政机关内设机构并没有制定权，如某项工作领导小组、公安机关内部治安大队等；非行使公权力的社会组织没有制定权，如基层群众自治组织；未获授权的企事业单位也不具有制定规范性文件的权限。

　　规范性文件制定权限合法。立法法第107条将“超越权限”列为合法性审查标准；《法规规章备案审查条例》将“是否超越权限”作为重点审查内容，以上构成了规范性文件备案审查中合法性审查适用基础。此外，有些规范性文件的制定办法对制定主体及其权限范围作出了明确规定，如《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》强调“严禁越权发文”。这些都体现出规范性文件合法性审查中进行权限审查的刚性要求，部分超越权限制定规范性文件的实践也进一步揭示了权限审查的重要性。

　　规范性文件内容合法。国家法制统一，要求规范性文件必须有上位法依据、内容不得与上位法相抵触、应与上位法规定或精神保持一致。但实践中出现了部分内容不合法的情形，如规范性文件关于案件管辖的内容规定与行政诉讼法不一致、关于对行为人设定行政处罚的规定没有上位法依据等。对此，各地在有关规范性文件备案审查的办法中也进行了相应制度安排，如《江苏省行政规范性文件管理规定》第36条规定备案审查机构对报送备案的行政规范性文件审查“制定内容是否符合法律、法规、规章以及国家政策规定”。

　　规范性文件制定程序合法。一般而言，规范性文件的制定程序包括调查研究、征求意见、专家论证、法制审核、集体审议、公布、追踪评估、修改废止。实践中，规范性文件制定程序有时表现为调研不深入、征求意见不广泛、法制审核流于形式等。为保障规范性文件制定程序合法，《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》第25条规定：“行政规范性文件草案经批准或者审议通过后，应当按照规定进行统一登记、统一编号、统一公布，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。”

　　根据规范性文件内容实质进行备案审查。职权机关在进行社会治理过程中会发布各种类型的文件，有时仅从形式上难以明确判断是否属于应依法备案审查的规范性文件，需要依据内容对文件性质作出认定。实践中存在部分有件不备、回避监督现象，导致问题文件长期存在，构成执法错误的根源。例如，将涉及行政相对人权益的文件名称命名为会议纪要，形式上回避备案审查。基于此，备案审查主体发现某文件可能属于规范性文件，却未收到备案材料的，应依法主动、及时对该文件启动审查。针对有件不备的现象，明确制定机关及其主要负责人、直接责任人的法律责任，以体现备案审查制度的刚性。如《陕西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第10条第3款规定：“人大常委会办公厅（室）应当对规范性文件制定机关的报送工作进行督促检查，并对瞒报、迟报、漏报等情况予以通报。”

　　

　　适当性是一个内涵较为丰富的词语，立法法等法律法规对于“不适当”的具体内涵尚未达成一致。笔者认为适当性是在合法性基础上对职权机关提出的一项更高标准，即规范性文件合法是底线，同时要避免不适当情形的出现。《备案审查决定》第11条规定重点审查内容包括合宪性、政治性、合法性和比例性等方面。笔者认为对于适当性，可以从合理性、可行性和精准性进行理解。

　　合理性包括文件制定目的是否正当、是否有必要制定。受经济、社会发展模式影响，我国地方政府习惯于通过发布规范性文件，保障完成经济社会发展目标任务。但实践中部分规范性文件造成地方保护的现象，其目的就不具有正当性。此外，根据中央八项规定精神，“没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发”，杜绝以会议落实会议、以文件落实文件现象。通过行政手段干预是否有必要也是审查重点。如为规范快递网点的行为、保障快递安全，通过规范性文件禁止快递员露天作业，禁止抛扔、踩踏、坐压等行为，对本应由私法救济的事项进行了行政干预，是不必要且不适当的。可行性是指文件内容要符合实际，具备实施条件，杜绝高标准、严要求最终导致落空的现象，如要求城中村出租房按照宾馆的标准安装消防设施很难具体实施。精准性是指解决问题的措施要有问题导向，精准施策，避免“一刀切”，如为了建设文明城市，发文“一刀切”取缔小商小贩就没有精准解决问题。

　　

　　规范性文件的规范化建设不仅有利于提升文件本身的合法性和科学性，更是维护法治统一、优化治理效能、保障公民权利的关键环节。中办、国办印发的《党政机关公文处理工作条例》提出，“推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化”。有关规范性文件制定和监督管理办法中也对规范性文件审查提出了明确规定，如《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》第8条规定：“制定行政规范性文件应当结构科学、完整，内容合法、具体、明确，用语规范、简洁、准确，逻辑严密，具有可操作性。”与此相对应，规范性文件备案审查也应坚持形式规范性审查，确保规范性文件制定符合法定程序和技术标准，维护严肃性与统一性。

　　审查规范性文件的形式规范性要从以下几点着手。首先，要厘清文件的类型与名称。如《党政机关公文处理工作条例》规定了十五种文件及其适用条件，分别使用不同的名称，其中大部分是规范性文件。其次，结构应当完整科学，提倡文件简明扼要，避免穿衣戴帽，要直面问题单刀切入。第三，文件形式分为段落式和条文式。段落式文件一般分为若干部分，每部分都应当有标题；条文式文件由条、款、项组成，内容较多的可以分为若干章节，尾部明确生效日期。最后，语言文字和标点符号要准确规范，易于基层群众理解把握，避免出现不确定概念。

　　本文集中分析了国家机关和法律授权的公共管理组织在制定规范性文件中应当遵循的基本原则。事实上，各级党组织同样有权制定规范性文件，为此，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》规定备案审查工作应当遵循有件必备、有备必审、有错必纠原则，这些原则主要是程序性原则。笔者认为，本文讨论的基本原则可以在党内规范性文件备案审查中参照适用。总而言之，做好任何工作，明确其基本原则，就能提供该工作的基本遵循。备案审查工作的基本原则对提升规范性文件的质量提供了重要保障。

　　（姬亚平系西北政法大学行政法学院教授，于晓旭系西北政法大学行政法学院博士研究生）

　　● 责任编辑：高瀚伟