甘肃综治中心规范化建设述评

　　陇山叠翠，渭水扬波，一曲基层善治的时代强音正在陇原大地铿锵奏响。

　　一组数据可以看出：2024年，甘肃各级综治中心组织调处化解矛盾纠纷81.27万件，同比增长113%，综治中心吸附化解矛盾纠纷能力明显提升，直接带动了全省刑事案件、治安案件的大幅下降，降幅分别为28%和10.6%，命案发案数同比下降22.1%。

　　甘肃综治中心规范化建设已实现“从点到面”的战略布局，正阔步迈向“提质增效”的3.0时代。这种创新实践，是对新时代“枫桥经验”的生动诠释，构筑起“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的现代化治理体系。

　　

　　

　　甘肃省综治中心的跨越式发展，受益于省委主动创稳的战略布局。2023年3月以来，这项决策部署全面开局成势，推动平安甘肃建设取得显著成效。

　　目前，“有矛盾纠纷到综治中心”已成为陇原百姓的共识。兰州大学法学院教授刘光华回溯发展轨迹谈道，“甘肃2019年在全国率先推行‘有矛盾问题找综治中心’机制，随着综治中心规范化建设的深入推进，现已成为群众矛盾纠纷化解的首选地。这种从‘找’向‘到’的转变，本质上折射出的是从机制探索到治理范式的质变跃升。”

　　在刘光华看来，基层社会治理转型根源于甘肃系统推进综治中心场所设置、部门入驻、运行机制、督办落实等规范化建设的深耕实践。

　　规范化建设的效能，通过“到”字清晰可感。一方面，群众诉求有了“落脚点”。刘光华表示，“过去部分县、乡两级综治中心知晓度不高，如今主动适应矛盾化解需求，普遍设立群众接待大厅和综合接待窗口，让百姓有地方‘找个说法’。”

　　另一方面，服务触角延伸至“家门口”。刘光华调研发现，综治中心多选址于沿街靠路的黄金地段，辐射能力强、交通便利。“兰州市城关区综治中心位于南关十字东南角，与市委、政法机关直线距离不足200米；白银市白银区综治中心与医院、学校形成民生服务集群，广泛辐射常住人口。”刘光华举例说。

　　“到”的实质在于“办”的效能。全省各级综治中心牵头整合资源，通过科学的功能分区和标准化流程，确保群众“诉求有人接、事情有人办”。以兰州市城关区综治中心为例，3000平方米的服务大厅内，34个功能室如同全科医院般，覆盖调解、仲裁、司法确认等全流程服务，195名专兼职调解员以“坐诊”模式化解矛盾。2024年该中心组织调度入驻力量及街道综治中心调处纠纷超32万件，网格前端化解占比达67%。

　　多位受访专家表示，甘肃综治中心已发展成为矛盾纠纷化解的枢纽。全省通过“七中心”融合模式整合信访接待、法律咨询、心理疏导等职能，形成一站式受理、一揽子调处、全链条解决的治理格局。

　　面对“法院案件多、公安警情多、信访问题多，基层排查化解少”的“倒金字塔”难题，甘肃创新构建“诉调、警调、访调”三调对接机制，实现民商事案件、纠纷类警情、信访纠纷事项全量分流、应调尽调。2024年，全省诉调对接案件调解成功率70.3%，警调化解率达82.6%，访调成功率88.5%，有效减轻司法和行政压力。“解纷的质效持续提升，群众‘放心来、方便来、愿意来’的良性循环已然形成。”刘光华说。

　　当前，这一转变已在陇原大地显现实效，推动矛盾纠纷化解从“被动兜底”向“主动防控”治理体系升级。2024年，全省各级综治中心组织调处化解矛盾纠纷是2022年的13.5倍，建设运行水平整体走在全国前列，为平安甘肃建设注入强劲动力。

　　

　　“五个坚持”引领基层善治

　　

　　在这场基层治理的深刻变革中，甘肃各级党委政府深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，贯彻落实习近平法治思想和总体国家安全观，将综治中心规范化建设作为主动创稳的底板工程，实现了综治中心实战化运行、百分之百全覆盖。在这一过程中，形成了一系列经验和做法。

　　——坚持党的领导，打造“一把手”治理工程。甘肃省委将“党委主责”作为主动创稳的根本保证，通过“一把手”工程推动政治势能向治理效能转化。

　　主动创稳核心是创，目标是稳，关键在主动。综治中心为主动创稳工作提供了矛盾纠纷化解的有力抓手和实践阵地。省委常委会将基层治理列为重点议题专题研究，市级党委建立重大案件联席研判机制，县（区）委书记牵头破解综治中心选址、编制等难题，乡镇（街道）党（工）委统筹调配治理资源，村（社区）党组织书记担任综治网格第一责任人，形成五级联动责任链条。

　　省委政法委牵头制定综治中心建设运行管理办法、“三调”对接等制度文件，将综治中心建设纳入平安建设考核体系，通过常态化督导推动政策落地。垂直贯通的责任体系整合了全省4988名专职干部、8600余常驻调解力量及轮驻、随驻人员超1万人。杭州师范大学沈钧儒法学院副院长、枫桥经验与法治建设研究中心主任余钊飞表示，“党委主责以制度化督导调度，实现资源整合率、力量聚合率、矛盾化解率同升。”

　　矛盾风险具有跨界性、关联性、穿透性增强等新特点。中南财经政法大学副校长、法学院院长陈柏峰评价，“作为全国首个党委高度重视、党委政法委大力推动、党委编制部门在省市县三级全部批复机构、编制、人员，且实战运行规范的综治工作体系，甘肃实践证明，当党委‘一把手’扛起治理主责，职能部门便能在法治轨道上形成协同合力。”

　　——坚持人民至上，打造矛盾化解“集散地”。“这项工作的生命力在于始终站稳人民立场。”陈柏峰表示，当群众通过无障碍通道、智能导引系统顺畅完成诉求表达，当“统一受理-分类流转-依法办理-闭环管理”的每个环节都规范落实，无一不让基层群众真切感受到“说话有人听、困难有人帮、权益有保障”的治理温度。

　　“从‘门可罗雀’到‘解忧超市’，兰州市城关区综治中心的群众吸附力发生了蝶变。”刘光华在实地调研中感慨。曾因功能分散、知晓率低而遇冷的基层治理阵地，如今在通透的玻璃幕墙下，“七大功能模块+智能导引系统”构建起矛盾纠纷化解的“民生服务综合体”，2024年该中心组织调解量较2021年大幅增长，已成为吸附人民群众矛盾纠纷的“主要阵地”。中国政法大学法治政府研究院教授张莉强调治理效能的衡量标尺，“综治中心的生命力在于问题解决率与矛盾吸附力”。

　　推进综治中心规范化建设，本质是化解矛盾、为民服务，特点是集合办公、方便群众。余钊飞特别关注甘肃综治中心的“双核驱动”创新实践：“‘政务中心+综治中心’一体化建设，创新了‘诉求一地受理、问题一站解决’的治理路径。”以张某医保纠纷为例，因1.2万元住院费报销受阻，政务中心医保窗口与综治中心劳动关系调解室启动联动机制——医保部门30分钟内出具政策文书，调解员同步对接涉事单位，8小时即促成2万元补偿协议，实现政务服务与矛盾化解的“无缝闭环”。

　　——坚持实效导向，构建多元解纷“快车道”。余钊飞认为，综治中心作为基层治理枢纽平台，其功能发挥关键在于职能部门的协同质效。推动“综治中心搭台、入驻部门唱戏”的运作模式，已成为实质化解矛盾纠纷的重要路径。

　　基层既是产生矛盾纠纷的“源头”，也是化解、疏导社会矛盾的“茬口”。刘光华对“中心吹哨、部门报到”所构建的动态协同体系印象颇深：政法单位、调解组织等部门常态入驻，关联单位动态轮驻，特定诉求单位随叫随驻。余钊飞同样提出，这种“合署办公+专班管理”模式整合了调解、仲裁、司法确认等12类治理资源，形成全链条解决的闭环。

　　“这种集约化治理模式打破了部门壁垒。”陈柏峰分析，业务骨干入驻中心协同发力，将分散治理转化为系统治理。简易纠纷速裁法庭当庭判决，复杂案件启动司法确认，疑难问题多部门联合会诊。2024年数据显示，全省综治中心处理司法确认2.5万余件、速裁快审1.1万余件，平均处置周期有效缩短。

　　——坚持法治引领，筑牢定分止争“压舱石”。2023年11月，姚某在甘肃某医院接受阑尾切除手术后因持续腹痛，于2024年6月以医疗事故为由向城关区法院提起诉讼索赔。法院对接综治中心启动“专家意见书+诉前司法鉴定”机制，医疗纠纷调解室依法核算赔偿，促成医患双方15日内达成赔偿协议。

　　“此案折射出甘肃‘调解优先、分层递进、司法兜底’的法治化解纷路线图。”张莉表示，按照“一天分派、两天签收、三天调解、七天归档”标准，综治中心对诉前纠纷精准分流、全程管理、跟踪办理、全链化解，实现“调解＋司法确认”“调解＋速裁”高效对接。

　　余钊飞认为，通过统筹推进诉调、警调、访调对接，实现矛盾纠纷“一站式”化解，最大限度实现案结事了人和，法治化治理效能充分释放。2024年，仅城关区综治中心就成功调解“诉调对接”纠纷1.56万件。

　　“法治是破解‘纠纷衍生纠纷’困局的关键。现在许多矛盾是不依法办事造成的，出现问题后又不依法处理，使矛盾更加尖锐复杂。”陈柏峰分析，甘肃通过刚性约束入驻部门法定职责、刚性执行矛盾纠纷分类处置规程，将劳资争议、医疗纠纷等专业矛盾导入法治轨道，以法律关系确定性消解社会关系对抗性，法治成为社会稳定的“定海神针”。

　　——坚持科技赋能，打造智慧治理“新引擎”。甘肃建成“平安甘肃信息化支撑管理平台”，整合12345政务服务热线、矛盾纠纷类警情、民商事案件及信访数据，贯通省、市、县、乡四级数据，构建跨部门、跨层级的治理数据中枢，为风险研判、矛盾溯源提供技术支撑。

　　全省3.5万名专职网格员依托网格治理体系，精准排查化解基层矛盾。白银市创新打造“码上反映·马上办理”平台，市民蔡某扫码反映理发纠纷后，系统自动分派至社区网格，3天内完成调解并达成赔偿协议，实现“指尖诉求”到“掌上解决”。

　　刘光华表示，“省级统筹的技术标准体系，推动公安、司法、信访等12个部门数据横向共享，矛盾纠纷全量数据实时穿透至村（社区）网格。”陈柏峰评价，“通过统一编码管理和数据对比，系统可精准识别高风险纠纷，辅助基层开展动态研判。”余钊飞认为，甘肃打造的“平安地图”依托结构化数据分析，动态呈现矛盾分布与处置效能，推动治理从“经验决策”向“数据导航”转型。

　　

　　以系统观念统筹“五对关系”

　　

　　甘肃在推进综治中心建设过程中，坚持系统思维，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，走出了一条解纷机制与社会治理深度融合的创新路径。

　　——强化多元协同，处理好和其他矛盾纠纷化解实体的关系。甘肃最大限度实施多中心合一，全量分流至综治中心“一站式”调处化解。张莉表示，“综治中心明确要求行政主管部门立足主责化解行业矛盾，审判机关依法开展速裁快审，检察机关强化法律监督。工会、妇联、法学会等组织深度参与劳动权益保障和家事调解，并引入心理咨询师、法学咨询专家等社会力量拓宽解纷渠道。”余钊飞谈到，甘肃建立“程序-实体”双轨模式，综治中心统筹诉求分派与流程督导，入驻部门负责实质性解决，例如，劳动争议主要通过“法律援助+仲裁调解”联动化解。

　　甘肃还将法律援助中心嵌入综治中心，2024年，全省综治中心现场受理法律援助1.5万余件。陈柏峰评价，这种系统性解纷机制既压实了职能部门法定责任，又通过社会力量嵌入实现治理闭环，为基层矛盾化解提供了可复制的实践样本。

　　——构建纵向贯通、横向联动的治理网络，处理好和社会治安综合治理工作的关系。开展社会治安综合治理，是具有中国特色的治安方略，目的是预防和减少违法犯罪，工作领域很广。以兰州市永登县“民情地图·小兰善治”平台为例，该智能系统既实现重点人员动态管理，又通过网格员巡查及时化解邻里纠纷，将风险防控触角延伸至基层末梢。陈柏峰认为，综治中心作为矛盾纠纷化解的“前沿哨所”，与社会治安综合治理构成互补关系。张莉同样谈到，其通过前端化解婚姻家庭、土地权属等民生领域的矛盾，有效预防矛盾纠纷激化为恶性案件，这是社会治安综合治理体系中不可替代的重要环节。

　　实践中，甘肃推动社会治理资源整合、力量融合、功能聚合，构建了纵向贯通、横向联动的治理网络，持续推进打击犯罪、重点人群管控、法治教育等基础性工作，形成“大综治”工作格局。余钊飞介绍，甘肃省政法机关强化“打防管控”协同机制，司法行政部门完善刑释人员帮扶体系，各职能部门严格履行主管责任，避免因综治中心建设而弱化其他基础工作。

　　——维护社会稳定，处理好维权和维稳的关系。在西北多民族聚居的甘肃省，传统社会矛盾与新型风险挑战交织叠加，构建维权与维稳的动态平衡机制尤为重要。刘光华表示，特殊的地缘特征与社会经济结构决定了必须建立良性互动机制，既维护群众合法权益，又确保社会大局平稳有序。

　　实践中，因矛盾纠纷化解不力，或者不依法进行维权，易引发极端案件。张莉表示，甘肃省综治中心不仅研判未解决案件的变化趋势，对“应办未办”事项重点督办，对那些穷尽各类法律手段后群众仍不满意的事项，甘肃在督办落实上下了功夫，把此类案件作为督办重点，采取“五函”机制，及时下发风险提示函、问题督办函，督促有关部门、属地依法落实化解和稳控责任。

　　综治中心建设为平安甘肃提供了有力支撑。陈柏峰提出，甘肃在实践中形成了以维权促维稳的治理逻辑。兰州市榆中县综治中心通过“接访即办”机制，及时回应群众反映的拆迁补偿、供暖保障等民生问题，有效预防矛盾升级。

　　余钊飞则关注到法治保障在维稳中的关键作用。兰州新区综治中心开设公安法治宣教专区，通过情景模拟、案例解析等方式提升群众法治素养；西固区整合司法所、社区律师等专业力量，建立矛盾纠纷依法化解机制。这些举措为群众维权提供法律支持，构筑起基层治理法治屏障。

　　“在畅通依法维权渠道的同时，对充分释法说理、穷尽法律救济手段后仍无理取闹、聚众滋事的行为，需要依法处理。”张莉补充道，这种刚柔并济的治理方式，实现了维权与维稳的辩证统一。

　　——探索“时限管控+司法赋能”调解新机制，处理好公正和效率的关系。甘肃综治中心实现了程序规范与效率提升的有机统一。以张掖为例，推行了“四级七天”调解法，构建起层级递进、时限明确的纠纷化解体系。刘光华认为，“这一机制既通过时限约束提升效率，又以法律保障程序规范。如明永镇综治中心通过引用民法典条款明确责任边界，同时以情感调解修复社会关系。”

　　法院深度嵌入基层治理体系成为关键支撑。陈柏峰认为，“法院作为综治中心常驻部门之一，与15个专业调解室形成合力，针对劳动争议、房屋买卖等高频纠纷，实现调解协议当场司法确认、调解失败快速导入诉讼的闭环流程。”“这种‘时限管控+专业赋能’的协同机制，既缩短了群众维权周期，又通过司法确认赋予调解结果强制执行力，实现效率与公信力的双重提升。”余钊飞说。

　　——贯通“预防-调解-治理”链条，处理好化解矛盾和开展救济的关系。“矛盾纠纷如果还在依法化解过程中，救济手段要慎用。”张莉谈到，矛盾调解成功后，再通过司法确认程序赋予协议强制执行力。

　　“甘肃经验的可贵之处在于实现了治理闭环。”张莉分析，综治中心与社会治理体系形成“预防-调解-治理”良性循环，既强化前端调解的柔性化解优势，又夯实末端调解协议的执行效果。古人云：“听断以法，而调处以情”。在张莉看来，柔性调解与实质救济的互补中，甘肃注重法治与情理的平衡。例如，张掖市山丹县综治中心组织退休政法干部、“法律明白人”等专业力量调解。调解成功后，通过“感情茶”“道理牌”“法律账”等分层履行机制，确保大多数协议当场履行。

　　“救济端则强化闭环管理与司法保障。”陈柏峰提出，通过司法闭环守住公平底线，98%的群众满意度印证了程序正义与实质正义的统一。受访专家纷纷表示，这一体系以甘肃速度高效化解矛盾，又以跟踪回访、动态帮扶等救济机制固本强基，成为新时代“枫桥经验”的生动实践。

　　● 责任编辑：孙雅南