回应生态环境治理实践需求 构建体系化法律责任制度

　　法律责任是生态环境法典的重要制度，发挥着保障法典制度乃至整个环境法制度实施的功能。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“推进生态环境治理责任体系”建设，对推进生态环境法典编纂、发展和完善生态环境法律制度具有重要的指导意义。2025年4月，全国人大常委会首次审议《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“草案”），其中第五编为“法律责任和附则”，法律责任部分又分为“通则”和“罚则”两章，前者“围绕生态环境法典总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编有关禁止性、义务性规定内容”设置法律责任，彰显了生态环境法律责任制度的体系化发展方向。

　　草案关于法律责任制度的规定，覆盖了民事责任、行政责任以及责任追究程序等内容，整体上契合生态环境法律责任的体系定位，并在总结立法和司法实践成果的基础上，进行了制度的提炼，构建了生态环境法律责任制度体系。为了更好体现法典是法律体系化最高形式的定位，要更加充分反映生态环境法律责任的综合性、系统性特征，充分回应生态环境保护实践中对责任制度的现实需求，建议对相关规定进一步修改完善。

　　

　　综合性是生态环境法律责任的基本特征之一。草案第五编第一千零四十八条明确规定，“本编所称法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任”，确认了多元化生态环境法律责任的综合性特征，其中在具体规定上以行政责任特别是行政处罚为主，同时多个条文规定了民事责任，并在第一千零七十六条对刑事责任进行了规定。此外，在该编第一章第三节“责任追究”部分中，规定了生态环境损害赔偿诉讼、环境公益诉讼中的法律责任，以及调解等纠纷解决机制在法律责任追究中的适用，反映了环境法实体规范与程序规范并存的特征。整体而言，草案对生态环境法律责任的规定采纳了综合性的思路，并对现行法关于生态环境保护领域的多元责任、程序规则进行了归纳整合。

　　生态环境法律责任的具体规则很多分属于传统的法律责任体系，因此必须解决具体规则与现行法律责任体系之间的关系问题。草案第一千零五十六条明确“有关民事责任、行政责任、刑事责任，本法未作规定的，适用《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国刑法》等法律”。同时，在生态环境法律责任的内部关系方面，草案一方面提炼了共性规则，例如第一千零四十七条规定了责任追究与确立原则的内容，对生态环境法律责任制度的整体构建具有重要作用；另一方面建立了不同类型责任之间的衔接规则，例如第一千零五十三条对责任顺位与折抵进行了规定，对法律责任正确适用具有重要意义。总体而言，草案在章节结构上并未对法律责任进行类型化区分，采取了一体化设计思路，基于生态环境法律责任的系统性特点设计了相关规则。

　　同时，出于对生态环境法律责任的综合性、系统性的更高期待，立法应有更加明确的回应。首先，区分生态环境保护领域的民事责任、行政责任和刑事责任是其运用和发展的基础，需要适应生态环境保护的特殊创新发展需求。各责任类型相互独立，各有其独特的制度逻辑，应分别进行规定，进一步凸显责任设定的目标，便于实践运用。有必要在对生态环境法律责任之共性规则进行适当提炼，立足于生态环境保护领域民事责任、行政责任、刑事责任的运用，分别进行制度设计，并设置具体章节。其次，生态环境修复和损害赔偿责任是生态环境法律责任制度的重要创新，是我国实践中积极探索并取得了实效的责任形式，应在生态环境法典中作出相对具体的规定。第三，对生态环境法律责任的共性规则，除了责任衔接、严格追究等之外，环境法的基本原则特别是预防为主原则等内容，也应在责任制度中反映。建议在已有责任追究原则等规定的基础上，增加责任制度的共同性规定。充分考虑生态环境法律责任的多元综合和系统整合特征，在责任区分的基础上建立多元融合的生态环境法律责任体系。

　　

　　立法应当实事求是、从实际出发。生态环境法典中的法律责任制度设计要立足于总结执法、司法的经验，并结合执法、司法面临的新情况新问题，进一步明确生态环境法律责任制度的实践性。在设计法律责任制度时，草案已经考虑了生态环境执法和司法的现实需求。例如草案第一千零五十条规定了行政处罚追责时效、民事诉讼时效等内容。同时，在立法条文中平衡实践需求与立法内容之间的关系，也是生态环境法典编纂所要面对并必须解决的难题。草案的法律责任制度设计上对实践需求已有比较充分的回应，但是更好回应执法、司法实践需求仍有空间。

　　就生态环境执法需求而言，草案对行政处罚制度的规定包括基本规定和具体处罚规则，基本确立了生态环境行政处罚制度体系。在生态环境行政管理和立法实践中，对行政处罚方式有较多的创新尝试，例如责令停产整治、一定时期内不得申请行政许可等都是实践中发展出来的、有实效的责任追究方式，这需要在更高法律层次进行确认，并进行必要补充。同时，草案该编第二章“罚则”章对第一编至第四编规定的行政法律义务之违反，规定了比较具体的行政处罚规则，但在体系安排上需要进一步把握行政法律义务与处罚规则之间的联系，考虑规范完整性和实践执法可操作性等问题。此外，草案关于行政责任的规定，还包括了第一千零五十七条、第一千零六十四条等少数行政处分条文，但对行政主体违法的责任规定偏重于行政处罚，缺少对行政主体责任的更多规定。

　　就生态环境司法需求而言，草案关于民事责任的规定回应了环境民事审判的需求，而对刑事责任采用引致规定。民法典和刑法是司法裁判的重要依据，我国民法典对环境民事责任、刑法对环境刑事责任已有基本规定，但是仍存在规范抽象的问题；同时民法典仅有第一千二百三十四条和第一千二百三十五条涉及生态环境损害责任。虽然我国在实践中出台了多部相关司法解释，对生态环境领域的民事责任规范、生态环境损害责任规范和刑事责任规范进行补充完善。但是，司法解释效力层级较低，不宜规定民事责任规则和生态环境损害责任等基本规则；刑事责任规则与环境行政管理规则存在密切联系，难以在司法解释中建立完整的规范。此外，草案对生态环境民事责任的规定与民法典规定有一些重复。同时，草案对实践中需要解决的无过错责任适用范围、举证责任分配规则、刑事责任特别是刑事责任与环境行政管理规则的衔接、生态环境损害责任的内容和具体规则等问题没有作出规定。因此，草案应继续强化对生态环境司法现实需求的回应。

　　生态环境法典在生态环境立法体系中具有基础性地位，草案的部分规定具有立法准则属性，其立法指导意义需要体现在更具体的规则设计中。生态环境法典中关于行政责任的规定，应当包括对法规中设置行政处罚等责任的指引性规定，例如草案第一千零四十七条不仅应是责任适用的规则，也应当是责任设定的规定，并为法规中设定相应处罚提供依据。因此，草案需要强化对生态环境法规中责任设定的充分指引。

　　

　　我国生态环境立法、执法、司法实践已经在责任方式创新、责任追究机制完善等方面进行了大量探索，在环境司法等领域取得了举世瞩目的成就。生态环境法典中法律责任制度的设计要充分吸纳已经实践验证有效的具体规则，并在法律责任制度体系化、生态环境法律制度体系化的双重要求之下，发展和完善生态环境法律责任制度体系，建议从以下几个方面对草案作进一步修改。

　　进一步彰显生态环境法律责任的综合性特征，对民事责任、行政责任和刑事责任进行更细致的规定。草案对民事责任、行政责任的规定相对原则，同时缺乏对生态环境损害责任、刑事责任的具体规定。建议在民法典规定的生态环境侵权制度框架下，对民事责任、生态环境损害责任规则进行细化；基于刑法关于环境资源犯罪的规定，进一步明确相应的犯罪构成规则；在行政处罚法规定的基础上，明确行政处罚的新种类以及生态环境领域行政处罚的特殊规则，并吸收司法解释、生态环境法规和规章的经验，在生态环境法典法律责任编设置专门的章节，分别对民事责任、行政责任和刑事责任进行详细规定。

　　建立行政处罚与前置义务的直接关联，追求行政责任制度的内在统一、而非对行政处罚的集中规定。草案第五编第二章“罚则”是对行政处罚规则的集中规定，对应的是行政相对人对第一编至第五编规定的行政法律义务的违反，不仅条文数量较多，而且多数条文归总了多个违法行为，导致条文内容复杂，这一定程度上降低了罚则与行政相对人义务之间的对应性，不利于执法实践中对责任的认定。建议将“罚则”的内容进行分解，在上述各编具体的行政管理制度之后，建立生态环境行政法律义务与违法责任之间的直接关联。

　　理顺各类型责任之间的关系和相互衔接机制，确立一般规定成为生态环境法律责任制度的总则。针对生态环境法律责任的分散问题，建议进一步拓展实质性的生态环境法律责任共性规则，增加对预防为主原则、生态修复与责任之间关系的规定，明确责任之间的关系，特别是不同类型的惩罚性责任之间的关系，在法律责任编设置“一般规定”章，作为生态环境领域的法律责任，包括环境单行法和法规中法律责任的统领性规定。

　　总之，构建体系化法律责任制度，需要提升生态环境法律责任的综合性、实践性、系统性。草案在这些方面还有进一步强化的必要和空间，建议进一步修改相关规定，包括适当调整制度结构安排，提升生态环境法律责任制度的体系性。

　　〔作者系武汉大学环境法研究所教授。本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社会科学基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（24ZDA095）的阶段性成果〕

　　● 责任编辑：虞文梁