绿色低碳发展编彰显中国智慧

　　坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展之路，是推进人与自然和谐共生的中国式现代化的必然要求。习近平总书记强调，要“坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策”。为此，应系统构建绿色低碳发展法制体系，并在生态环境法典的编纂中予以有效回应。《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“草案”）将绿色低碳发展部分独立成编，是我国生态环境法制体系建设的重大创新，为全球生态环境治理贡献了中国智慧和中国方案，拥有“独一无二”的时代价值。首先，以绿色低碳发展对生态环境保护领域调整为观照，描绘了生态环境法制新发展；其次，依循法典编纂的技术安排，勾勒了绿色低碳发展法制的逻辑主线与制度设计；最后，连通古今、融通中外，打造了以绿色低碳发展为鲜明特色的中国环境法自主知识体系。

　　

　　绿色低碳发展法制创新的中国智慧具有三层要义。绿色低碳发展对生态环境治理的领域调整，决定了绿色低碳发展编与污染防治编、生态保护编不同的法典定位，即从恢复环境损害和维持生态平衡转向提升经济效益。出于独特的法典定位及功能预期，对绿色低碳发展单独成编并集中规定相关内容，这是第一层要义。不仅如此，绿色低碳发展编包括“发展循环经济”“能源节约与绿色低碳转型”“应对气候变化”等章，不仅完整涵盖绿色低碳发展治理要素，还顾全生产与生活、城市与乡村等实践场合，全景式描绘出绿色低碳发展的推进蓝图，这是第二层要义。更重要的是，“发展循环经济”等章是对绿色低碳发展理念的结构性回应，具有科学的编纂逻辑，这是第三层要义。这三层要义从宏观到微观，逐次深化，是绿色低碳发展法制中国智慧的理性表达。

　　绿色低碳发展法制创新的中国智慧具备三个逻辑。该编的重点在于“碳”，以涉碳经济行为控制为逻辑主线，遵循碳减排一般行为规律，确立了制度架构和各治理要素的定位。首先，以发展循环经济为基础，率先控制“碳流”。循环经济以循环生产模式替代线性增长模式，表现为“资源-产品-再生资源”的经济发展模式，通过减量化、再资源化等使物质资源得到充分利用，把经济活动对自然环境的不利影响尽量降到最小。发展循环经济具有很强的必要性，可以缓解资源矿藏超负荷开采压力，还能打通“城市矿山”开发渠道，减少生产生活垃圾累积量。“发展循环经济”章以“生产-流通-消费”的经济全流程为架构思路，旨在全面控制“碳流”，这是尽快实现碳达峰这一紧迫性国家任务的先选方案。其次，以能源节约与绿色低碳转型为关键，重点优化“碳源”。能源是经济社会发展的动力，也是碳排放的主要源头，提高用能效率并优化用能结构，既是支撑循环经济发展的重要因素，也是在降碳减污协同开展过程中减缓气候变化的必然选择。如何依法保障能源节约与绿色低碳转型是绿色低碳发展法制的重点。“能源节约与绿色低碳转型”章清晰显现出能源发展的具体路径：一为“节流”，通过重点用能单位节能管理等促进能源节约；二为“开源”，提高非化石能源利用比重，在统一能源（资源）经济属性与生态属性的过程中实现对碳排放的源头限制。最后，以应对气候变化为目标，坚持增加“碳汇”。经济活动的碳排放控制是实现气候变化应对目标的重要手段。目前“应对气候变化”章兼顾国内国际双重视野：国内聚焦气候变化的不利影响和风险，通过碳排放配额交易机制等促进降碳增汇；国际强调气候变化治理合作，应对气候变化等全球性挑战，多边主义是良方，在该章设置“国际合作”这一节正是我国推动构建人类命运共同体的具体行动。

　　绿色低碳发展编创新显著，既正视了短期内处理废弃物的压力，又关注了中期内能源绿色发展这一支撑条件，还看到了应对气候变化这一长期趋势。绿色低碳发展编将为全球绿色低碳发展法制创新提供可复制、可推广、可借鉴的“范本”。

　　

　　弘扬中华优秀传统文化中同力协契等精神要义，提升个体责任感。中国生态环境治理与中华优秀传统文化紧密相连，如“天人合一”等思想深刻塑造了生态环境治理理念。绿色低碳发展编通过分别设定政府、企业、公民等主体的职责或一般性义务，降低“人”的认知差异化。同时，激发个体投身绿色低碳发展事业的责任感，在“天”“人”既定关系格局下充分发挥“人”的主观能动性。面对实现“双碳”目标的艰巨任务，个体的责任感会凝聚成强大的国家力量，继而“心往一处想、劲往一处使”。这是对同力协契等传统理念的时代诠释，亦是对生态环境治理文化的更新和扬升。

　　扎实推进全球生态环境治理，展现大国重诺的责任担当。当今世界正经历百年未有之大变局，国际关系愈加复杂。应对气候变化这一全球性生态环境治理难题需要各国精诚合作。面对个别国家以“退群”等方式试图阻碍全球气候治理的情形，中国勇于担当并积极作为，以草案的绿色低碳发展编为载体将国际承诺集中转化为国内法制。在此意义上，绿色低碳发展编是一份“答卷”，向全世界生动展示出中国气候变化应对方案；也是一面“旗帜”，树立起中国作为负责任大国的重诺形象。

　　立足本土环保实践，助力构建中国环境法自主知识体系。习近平总书记指出，“社会大变革的时代，一定是哲学社会科学大发展的时代”。绿色低碳发展编代表着中国生态环境治理领域从二元结构向三位一体的更迭；编内规范拟制个体积极义务，突破了传统生态环境治理权利义务关系；治理效果的评判标准不再单一，等等。这些新型命题无法在传统的知识体系中找到充足的依据和规定，需要寻求中国环境法自主知识体系的构建，从适用对象、主体构成、行为类型、内容呈现、效果判断等诸多方面予以革新。绿色低碳发展编为中国环境法自主知识体系构建注入了“强心剂”。

　　

　　绿色低碳发展编的条文数量相对较少，规范设计相对一般性和原则性。基于创新性考量，遵照适度法典化的要求，为了更好地追求实效，建议从如下方面予以完善。

　　聚焦生态环境治理新领域，完善治理理念、主体行为、治理要素等方面的内容。首先，设立预防性制度，更好地落实预防性理念。生态环境治理的预防性理念要求从“治已病”转变到“治未病”，通过源头治理避免损害发生。我国生态环境法制中已规定有预防原则和配套性制度，但与末端治理制度相比，其体量并不丰盈。绿色低碳发展要求进一步提前实施治理行为，通过延拓适用范围强化对预防原则的重申。综观草案，污染防治编、生态保护编均明示设定了预防性制度，但绿色低碳发展编并未直接规定预防性制度。这样既难以有效宣示该编的预防性价值，也无法与总则编规定的“预防为主”原则相呼应。建议立足实践确立绿色低碳发展领域的预防性制度。其次，完善经营主体行为规范，实现多元主体协同协作。中共中央、国务院公布的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》明确提出“健全绿色低碳发展机制”。其中，设定主体行为模式应采取积极立场，一方面要强化公权力机关的监管职责，提升制度刚性，为行政执法和司法裁判有效供给规则；另一方面要合理安排企业、公民行为的权利义务内容，通过刚柔相济、协同协作等方式，激发经营主体的行为主动性。目前草案中关于绿色低碳发展的行政管理规范较多，而经营主体的自主行为规范占比相对不足，建议予以补充完善。第三，以适度法典化为基础，完善重点治理领域的规范。整体上，绿色低碳发展编对治理要素基本做到了全覆盖，没有出现集中性的块状缺失，但在治理要素的具体面向上仍有点状遗漏。为此，一方面，建议以行业类型为参考，在该编第三章“能源节约”节中纳入工业节能、建筑节能、交通运输节能等一般规定。对应节约能源法的立法体例，强化制度衔接；同时与“能源绿色低碳转型”节的规范入典标准保持一致，突出章节体量平衡的法典美学。另一方面，建议以合作项目分类为对照，扩充该编第四章第四节“国际合作”部分，细化国际合作的范围和内容，建议增加基础设施、国际贸易、绿色金融等领域的国际合作制度规范，塑造兼具倡导性与操作性的规范。

　　运用法律规范科学表达诉求，实现政策话语向法律话语的有效转换。在绿色低碳发展编中，部分规范表达直接采用了政策用语，未有效转化为法律术语。这种做法不利于推动相关重要概念的体系化发展。如该编第二章第四节“绿色消费”中提及了“一次性消费品”“一次性塑料制品”“浪费资源、污染环境的消费品”“一次性用品”等类似表述；在该编第三章“能源节约与绿色低碳转型”部分，出现了“非化石能源”“可再生能源”“绿色能源”等重合概念，同时，在污染防治编还存在“新能源”“清洁能源”等相近表述。这些概念在不同政策文件中有着各自运用场景，全部归入法典要谨慎。建议依据法条的类型，分别适用“法言法语”的生成标准：义务性、强制性规范应当因袭既有立法中的相应表达，严格规避词汇创新；鼓励性、倡导性规范在尽量沿用既有表达的基础上，可对政策用语调整后予以适用。

　　依照立法习惯与法典编纂实际，对各章的原则化程度进行实质性区分。一般规定章与其他各章的原则化程度应有差异。绿色低碳发展编呈现为“一般规定章-一般规定节-具体规定节”的结构形式。就内容而言，前者与后两者规范的原则化程度较为接近，这在一定程度上忽略了一般规定章的公因式属性，让该章成为绿色低碳发展个别制度的简单聚合，而非本编的小总则，难以对其他各个章节进行统领性指导。对此，建议对一般规定章重新调整，与法典的总则编相契合，并与其他分编相衔接，重点补充绿色低碳发展的规制目标、原则、方针、监管体制等内容。与此同时，各章制度的原则化程度亦不能一概而论，应结合法典编纂实际予以差别化处理：首先，发展循环经济章规范的原则化程度应当较低，以便在废止清洁生产促进法后，对清洁生产等领域进行精准施策。其次，能源节约与绿色低碳转型章规范的原则化程度应当适中，在保持法典开放性的同时，加强与可再生能源法等保留单行法的衔接。最后，应对气候变化章可体现较高原则化程度，以便为未来制定气候变化应对法等法律留足空间。

　　〔作者系中南财经政法大学法学院、生态文明研究院教授。本文为研究阐释党的二十届三中全会精神国家社科基金重大专项“生态环境法典化的中国实践和理论创新研究”（24ZDA095）的阶段性成果〕

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