预防性公益诉讼赋能文化遗产保护

　　新修订的《中华人民共和国文物保护法》自2025年3月1日起施行。此次新增了第99条公益诉讼对文物的保护条款。其中“存在严重损害风险，致使社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以依照有关诉讼法的规定提起公益诉讼”的规定，是我国首次在法律中明确文物的预防性公益诉讼内容。

　　文物是物质文化遗产，承载着历史与文化的记忆，每件文物都记录着时代变迁、技艺传承与先辈智慧。此次修订体现了预防性公益诉讼全面赋能文化遗产的保护。

　　

　　

　　在文物保护法修订之前，文物保护预防性公益诉讼在检察公益诉讼实践中已初现端倪。例如，在甘肃省敦煌市督促保护敦煌莫高窟案中，检察机关对石料厂和砂矿生产作业产生的粉尘存在破坏莫高窟景观形象和文物安全的风险，启动行政公益诉讼诉前程序。又如，在福建省晋江市督促保护文物安平桥案中，检察机关以全国重点文物保护单位安平桥存在塌陷风险，可能损害社会公共利益为由，启动了行政公益诉讼诉前程序。再如，在陕西省督促保护秦蜀古道遗址行政公益诉讼系列案中，针对省级重点文物保护单位“子午道遗址”现有保护措施不完善、不恰当的问题，检察机关向相关部门发出了检察建议。因此，新修订的文物保护法增加“存在严重损害风险”的相关规定，是基于近年来文物保护领域中不断涌现的预防性公益诉讼案例所积累的实践经验。

　　此次修法确立的文物保护预防性公益诉讼，是集体人权意义上的文化权利制度的体现，也是贯彻落实习近平文化思想的重要举措。相较于之前文物保护法侧重于对已造成文物破坏或灭失的违法行为追究责任，修订后的法律更加注重对潜在破坏行为的制止。其核心目标是避免文物遭受实际损失和破坏，从而确保我国丰富的历史文化遗产得以有效保护和传承。

　　文物保护预防性公益诉讼，需要在有效预防文物风险与保持司法谦抑性之间寻求平衡，这种平衡正是文物保护公益诉讼制度设计的关键所在。有效预防风险是指在文物面临严重损害风险时，及时启动预防性公益诉讼，督促相关主体采取措施消除隐患。保持司法谦抑性则需要充分认识到诉讼资源的有限性以及对社会秩序的潜在影响。而平衡两者的关键在于识别文物所面临的损害风险。

　　为推进我国文物保护公益诉讼制度化建设，赋能文化遗产保护，应从以下三个方面着手完善：一是厘清检察机关介入时间及程度；二是规范预防性公益诉讼立案要件；三是制定科学合理的预防性公益诉讼判定标准。

　　

　　

　　从行政机关治理公共风险效力来看，检察机关介入文物保护的时间和程度，是平衡有效预防风险和保持谦抑性的首要问题。具体可以从以下四个层面入手。

　　检察机关可以有限介入地方开展的文物保护规划中。例如，当政府未经法定程序，为追求地方经济利益而忽视文物价值，对文物进行破坏性保护或者拆毁文物，检察机关应当进行预防性介入。例如，广东省连南瑶族自治县人民检察院针对辖区内多个传统村落保护不力的情况，向规划、环境等部门发出检察建议，督促其切实推动少数民族传统村落的保护利用与可持续发展。

　　检察机关可以有限介入相关文物保护类的行政许可、行政审批等行为。例如，涉及基本建设工程中的文物考古调查、勘探审批，全国重点文物保护单位修缮许可，以及省级文物保护单位的迁移或拆除许可等，行政机关如怠于履行职责或违法作出审批、许可导致文物保护考古前置程序失效，检察机关有权进行预防性介入。

　　检察机关可在必要时适度介入文物行政部门日常风险监管活动。通常情况下，文物行政部门的日常监督、巡查及管理行为属于其内部事务。例如，文物保护部门在日常监管中发现某古建筑存在修缮需求并及时进行了修缮，以及对古建筑消防安全开展日常检查等行为，检察机关原则上不宜介入。然而，当出现明显违法或不作为情形时，检察机关则依法有权进行监督，以确保文物保护工作的合法性和有效性。

　　检察机关在文物保护领域可适时地介入文物行政机关已受理的潜在损害线索。当行政机关收到涉及文物破坏或潜在损害的线索时，这通常意味着公共利益已遭受显著侵害。此时，检察机关在经过深入调查后，若判断放任此类风险继续发展将导致公共利益遭受不可挽回的损失，则应迅速介入，敦促行政机关对相应线索作出及时、有效的处理。检察机关获取此类线索的渠道应是多元化的，包括但不限于群众举报、类案巡查以及其他部门转交等途径。

　　

　　规范文物保护预防性公益诉讼

　　

　　谦抑性原则要求检察机关在提起文物保护预防性行政公益诉讼时应满足以下要件，确保诉讼行为的必要性和合理性。

　　公益损害的发生应达致高度盖然性。当文物行政机关不依法履职的行为可能导致公益损害风险时，或已经造成微小损害、预计未来将持续造成更大损害，则该文物公益损害发生风险具有高度可能性。

　　特定行政行为或不作为与文物损害存在直接因果关系。例如，行政部门的监管不力可能导致文物失窃或损坏。这种不作为或不当行为导致公益损害的可能性较高，因为存在明确的因果链，行政行为与文物保护之间具有紧密关联性。在预防性公益诉讼中，检察机关应当对损害发生可能性与相关文物保护行政机关不作为、乱作为之间的因果关系进行充分论证。

　　存在严重损害风险的损害一旦发生将难以修复，且缺乏其他有效救济途径。文物保护面临多种潜在风险，但预防性公益诉讼中所指的“潜在损害”应当是不可逆的，且在现有的条件下，除了通过预防性公益诉讼外，其他方法难以有效救济。这不仅要求潜在损害具有极高的严重程度，且应排除地震、海啸等不可抗力等情形。

　　检察机关出具的检察建议或提出的诉讼请求具备可行性。检察机关出具的检察建议书应建立在充分审查的基础上，提出切实可行的措施和方法，以有效防止重大公益损害的发生。为防止公益损害，检察机关在调查和撰写检察建议时，需结合实际情况，要求行政机关采取一系列具体措施，如加强监管力度、增强文物保护意识、推进技术手段的应用以及制定更为严格的法规等。这些措施应当能够切实降低因特定行政行为或不作为导致的公益损害风险，降低潜在风险的发生概率。

　　

　　潜在损害风险是预防公益受损出发点也是落脚点。梳理目前已有文化遗产公益诉讼案件，文物潜在损害风险有三种类型：文物安全隐患、文物环境风貌隐患和文化传承隐患。

　　在文物保护预防性公益诉讼中，对于潜在损害风险的判断标准宜采用“行为+结果”的综合认定标准。尽管目前尚未形成一套可量化且统一适用的审查标准，但从我国检察机关发布的文化遗产公益诉讼典型案件中可知，大部分检察机关采纳了“行为+结果”的认定标准。

　　“行为标准”主要考察被告的行为是否违反法律规定。我国针对文物保护制定包括保护范围和建设控制地带、文物保护单位游客承载量评估规范、文物保护项目评估规范等一系列标准。这些标准既是对文物承载能力的最高限额规定，也是保护文物的最低要求。因此，突破文物保护单位的“两线”范围、“未批先建”等违法行为必然突破了该标准的底线，给文物造成了潜在危险。

　　“结果标准”则是在被告尚显违法的情况下，关注其行为结果是否处于危险状态。例如，某文物保护单位实际使用者是某省政府部门，虽然文物行政机关发现了文物存在破损风险，但由于文物修缮需要经过严格审批流程，且文物行政机关隶属于目前使用文物保护单位的行政部门，即使文物行政机关未出现违法行为，但仍可能对文物造成潜在风险。

　　若检察机关在办理预防性公益诉讼案件中，仅从“行为标准”出发，可能会忽视行政机关在履行文物保护职责时面临的客观困难，特别是当行政机关可能因行政隶属关系、资源限制或其他不可抗力因素而无法有效履行其作为义务。例如，在某省督促保护八路军旧址的行政公益诉讼案中，该省政府制定的拆迁方案将某八路军旧址纳入拆迁范围之内，导致文物存在潜在被破坏的危险。因该省政府与县文化和旅游局之间属于上下级关系，相关文物保护管理机构在实际操作中无法采取有效保护措施，即使采取了一定措施，也可能因行政隶属关系的限制收效甚微。此种情况下，该文物部门在主客观上均无法履行其作为义务。此时，检察机关通过提起公益诉讼，可以有效解决文物行政机关“进退两难”的境地，促使行政机关采取有效措施，恢复受损的文物，解决行政机关之间的矛盾，确保文物保护工作的顺利推进。

　　相反，若检察机关在办理预防性公益诉讼案件中以“结果标准”出发，可能导致一些行政部门为达到各方所期望的“结果”而采取不正当手段，或者采取“一刀切”的方式来逃避责任，这些做法不仅无法实现公益诉讼制度促使文物保护机关依法履职的目标，还可能对文物保护工作造成负面影响。

　　仅依靠单一维度的“行为标准”或“结果标准”来判断潜在风险，均可能导致文物保护公益诉讼制度的失效。因此，构建一种综合“行为”+“结果”的双重标准体系，是优化该制度的关键途径。检察机关在判定预防性行政公益诉讼救济对象的风险时，应全面考虑国家与社会公共利益受损的实际结果，同时从客观视角审视文物保护行政机关是否具备履行职责的可能性，以及相关措施是否能有效预防公共利益受损。此外，还应关注行政机关在履职过程中所展现的态度和立场。

　　新修订的文物保护法的实施，使得预防性公益诉讼成为文化遗产保护领域关键且极具效能的司法手段，为文化遗产的传承与创新筑牢坚实的法治根基。预防性公益诉讼通过风险防范筑牢文化遗产安全防线，通过协同共治汇聚文化遗产保护合力，通过价值激活牢固文化遗产潜力源泉。预防性公益诉讼使文化遗产的传承与发展在新时代焕发出更加璀璨的光芒。

　　〔刘丽娜系西安交通大学法学院副教授；刘瑛系中国政法大学教授、中国科学技术法学会副会长。本文系国家社科基金艺术学项目“文化文物单位文化创意产品开发法律问题研究（22EH217）”阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：黄慧