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本刊简介民族地区基层调解工作效能研究
-- ——以云南省大理白族自治州为例
习近平总书记强调：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”建设法治中国，做好各个板块的调解工作是提高社会治理法治化水平的关键。调解是一项旨在从源头上减少涉诉因素的社会治理方式，是新时代“枫桥经验”的生动实践。将调解工作深化到民族地区各个领域，是将我国制度优势转化为国家治理效能的重要实践。基层调解工作的效能关乎国家的整体治理水平，我国作为统一的多民族国家，民族地区基层调解效能的提升至关重要。
近年来，云南省大理白族自治州（以下简称“大理州”）通过将民族特色与基层社会治理紧密结合，显著提升了全州各民族地区的矛盾纠纷化解率，最大限度地将纠纷化解在初期，遏制诉讼增量，回应基层社会发展需求。大理州作为首批“全国民族团结进步创建活动示范州”，成功探索出一系列行之有效的民族团结进步创建举措，民族地区基层调解工作的“大理样本”特色鲜明：一是文化性，以铸牢中华民族共同体意识为主线，促进社会和谐；二是有效性，基于实际需求创建的多元解纷模式，经实践检验成效明显；三是资源性，丰富的少数民族文化及治理资源为法治化进程提供重要支撑。
习近平总书记在文化传承发展座谈会上发表重要讲话强调，“只有全面深入理解中华文明的历史，才能更有效地推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”。调解中的传统文化理念如“和为贵”“礼让”等，为提升民族地区基层调解工作效能提供了智慧。大理州许多法庭将“清白传家、耕读传家、琴鹤家风、百忍家风、南诏宰辅”等优秀家风文化潜移默化融入调解工作，以调促和，以调息讼，以调止争，缓解了基层法院“案多人少”的压力，为解决矛盾纠纷提供了最优路径。大理州漾濞彝族自治县人民法院顺濞人民法庭辖区内的23个村现已实现诉讼服务点、巡回审判点、便民联系点的全面覆盖，构建了“党建+群众+审判+治理”的工作模式，坚持“进企业、进农村、进学校、进家庭”，全方位多形式培养调解观念，助推纠纷治理触角延伸至民族地区基层。深入推进“枫桥式人民法庭”创建活动，有效回应我国当前社会转型、国家权力下沉以及化解人民内部矛盾的司法需求。
民族地区基层调解效能提升的
制约因素
调解资源力量整合不足。资源分散，民族地区公共服务和民生改善相对滞后，调解主体联动性不足，影响矛盾化解效率；法律援助不足，司法救助覆盖面有限。
地方性知识与治理资源缺乏。民族地区的历史和传统形成了大量特色知识，但还需要持续转化为社会治理资源；大量人口流动使传统调解基础不稳，特色调解员和专职网格员数量不足。
调解员规模和能力有限。调解员能力参差不齐，后续教育和考核机制不完善；培训集中在调解规则和程序上，经济、文化和跨境沟通能力的培养不足。
调解数据共享不充分，智能化水平、信息化程度低。政府部门数据信息未整合，存在数据孤岛和部门壁垒；在线纠纷解决机制平台缺乏大数据支撑。
坚持多元共治
推进调解模式体系化
强化党建引领。提高民族地区矛盾纠纷化解的效率与效果离不开党的领导。如大理州剑川县金华镇桑岭村延续的“议事组”议事制度，历史悠久，是当地为各族群众提供的调解平台。这种制度在新时代得到了进一步的发展和升华，形成了“党建+社会治理”的新模式，通过政治引领和社会宣传教育，引导群众听党话、跟党走，充分发挥党支部和党员干部的先锋模范作用，建立了以村委会党组织为中心的社会治理机制。在桑岭村，各民族之间有“打老友”的传统，男性之间称为“阿夫甲”，女性之间称为“阿代之”，这种关系比普通的结拜关系更深，双方会称呼对方的父母为“夫甲爹”“夫甲妈”或“代爹”“代妈”，并且在过年过节、婚丧嫁娶等重要时刻互相往来和帮助，形成了一种深厚的社区联系和互助精神。有效利用传统为村民搭建起特色调解平台，让社情民意在“茶话会”中汇集，让矛盾纠纷在“院坝会”中化解。当出现涉及各族村民的矛盾纠纷时，由各族中德高望重的老人聚在一起，协调民族关系，像协调家庭关系一样，维护团结和谐的民族关系。建议构建融合政府主导、多方参与、司法推动、法治保障的调解工作格局，整合区（市）-街镇-村居三级非诉解纷力量，充分发挥各个民族地区特有的解纷资源优势，构建自上而下团结一心的民族地区矛盾纠纷治理体系。
加强诉调对接。法院通过“纠纷预防+联动解纷”的工作思路，联合民族地区的公安、司法行政、妇联、人社等单位的力量，满足不同群众的需求。大理州顺濞法庭全面落实人民法庭一站式建设，并探索出以法庭为中心、乡镇为平台、村组为支点的多元解纷“四联”共建模式，取得了一定成效。具体包括：一联村社，与辖区中各个村建立工作联系机制，实行法官联村，实现诉讼服务点和巡回审判点全覆盖。二联乡镇，主动争取辖区乡镇党委、政府、人大的领导、支持和监督，主动融入和服务保障地方中心工作。与辖区内司法所、派出所开展共建活动，互通信息、相互协作，形成解纷合力。三联调处，健全联调机构，将辖区内的司法调解、人民调解组织纳入法院调解组织名册，加大对辖区人民调解组织的法律指导和业务指导，切实提高人民调解员解纷能力，探索推行巡回收案，常态化开展巡回审理，特邀调解员入驻法庭。四联创建，因地制宜对接联络人大代表、基层机关及基层自治组织、调解组织协力推进完善多元解纷机制，共同致力调解工作。
设立巡回审判点。法官和调解员入乡入村，在乡镇设立巡回审判点，将法律服务送到群众家门口，减轻当事人诉累。调解员和法官需要对当地的社会环境、文化习俗和经济状况有深入的了解，使用当地居民能够理解的语言进行沟通，确保信息传达的准确性和有效性。大理州“银匠调解”同“金花调解”“阿鹏调解”一道，都是具有苍洱特色的诉讼服务品牌。“银匠调解”是大理州中级人民法院在鹤庆县新华村银器小镇设立的特色调解室，它集多元化调解纠纷、非遗司法保护和旅游巡回审理功能于一身。银匠调解室的设立背景和工作开展都与当地的银器加工产业紧密相关，通过邀请有威望的银匠和非物质文化遗产传承人协助调解，有效解决了涉银器制作工艺的纠纷难题。
优化人民调解与信访工作衔接。首先，司法行政部门、信访部门等建立协调联络机制，在协同工作中提出预防与化解信访事项的建议。人民调解组织受理和调解信访事项由司法行政部门负责指导，甄别引导调解和委托移送工作由信访部门负责。其次，为处理好人民调解组织在调解过程中遇重大、复杂情况或可能引发治安案件、刑事案件、群体性事件、越级上访等情况，应当建立健全衔接情况报告机制，以便能及时向公安、信访、司法行政等部门报告，并做好配合。第三，完善保障运行机制。派驻调解组织所需业务用房、办公用品等由信访等部门提供。司法行政部门对参与信访事项调解工作的人民调解员开展业务培训，并将调解成功的案件纳入人民调解以案定补范围。
鼓励社会参与。鼓励当地社区、村委会、企业事业单位、社会组织和个人积极参与矛盾纠纷化解工作，并引导社会资金投入矛盾纠纷化解领域。大理州剑川县甸南镇朱柳村组建的“五老乡贤”民事纠纷调解队伍，利用身边人评身边事的方式，进行矛盾纠纷的调解。通过组建老干部、老党员、老模范、老教师、老军人等“五老”人员，形成一个具有较高政治素质、文化水平和群众威望的调解团队。他们通过深入群众，传播法治文化，引导群众依法办事，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法，推动基层社会治理走上法治化轨道。在实际工作中，五老乡贤调解队伍采取了多种措施，如建立矛盾纠纷排查预警机制、调解闭环管理机制，以及强化培训等，确保了调解工作的专业性和有效性。同时还要拓宽群众问题反馈渠道，建好网格党群服务站等阵地，实现居民群众可直接与工作人员“零”距离沟通交流。通过综治中心“综窗改革”实现对民族地区矛盾纠纷的前台分流、窗口受理、后台办理、流程跟踪。对于需要职能部门介入的纠纷，通过积极联合相关部门、轮驻办公等方式对纠纷进行处理，满足居民群众多样化、个性化的服务需求。
坚持因地制宜
优化民族特色解纷服务
尊重民族风俗。大理州“金花调解室”利用当地白族文化特色进行调解，不仅达到了调解目的，还保证了群众满意度。这种模式结合了当地的民族文化，特别是白族的风俗习惯，由熟悉法律政策、通晓白族语言、知晓民风民俗的“金花”担任调解员，帮助群众调处婚姻家庭、赡养、抚养、相邻等纠纷。金花调解员还会变身为“金花家事调查员”，利用传统风俗习惯疏导和启发群众，向大家讲法律、讲家风、讲正确婚恋、讲邻里和谐，并利用“诉前+诉中+诉后”连环调解，设立回访制度，避免二次纠纷。此外，金花调解室还引入了法律、心理、人类学等专业人才，打造了“金花+博士”的双调解模式，形成了以“金花调解”为主，博士调解、诉前委派调解、乡贤调解、网格人民调解等协同发力的“金花+N”多元解纷工作模式。2024年，大理市人民法院审结涉企合同纠纷案件2957件，占已结案件数的23.29%。其中，“金花调解+N”模式参与诉中调解案件173件，成功调解173件，调解率100%；诉前委派调解案件3件，成功调解3件，调解率100%。
发挥文化优势。借鉴大理州各民族调解品牌的成功经验，化被动调解为主动介入，实现更早、更准、更快的解纷效率。大理剑川法院将法治文化与民族文化深度融合，提升司法服务的质量和效率。具体做法包括：以文传法：建立“一院两中心”等设施，营造为民司法文化氛围，让法治文化深入人心，拓展法治文化阵地，实现法治传播零距离。以文化诉：打造具有苍洱特色的文化诉服品牌，如大理市法院与大理大学合作建立的“博士调解室”，以及大理州中院与州委宣传部合作建立的“新新无讼乡村指导工作室”。以文筑源：形成宣传矩阵，提升干警的综合素质，繁荣法院文化创作，如创办“法在身边”电视栏目，选取典型案例普及法律知识。民族文化融入：在诉讼服务中融入白、汉“双语审判”，选任通晓民族语言的特邀调解员参与矛盾纠纷的调处，用群众喜闻乐见的方式开展工作。提质增效：立足边疆文化，用好审判管理加调解，有效发现并改进工作中的问题，如通过“阅核制”和“数据会商”提高审判质效，持续做好具有民族特色的网格管理服务体系建设及矛盾纠纷多元化解，聘请当地熟悉法律政策和民风民俗的调解员，主动介入纠纷，尽量避免小矛盾用大资源的现象，提升调解工作效率。
健全人才培养机制。如大理弥渡县由122名妇女志愿者组成的女子调解队每年要接触大量的家事调解工作，队长表示，“我们首先是讲情、讲理，再讲法”。苴力镇开展了女子调解队员业务培训，围绕建设文明村寨、社区戒毒、社区禁毒、婚姻家庭纠纷及调解技巧等进行讲解。通过培训，调解员们掌握了更多调解技能和法律知识，提高了对妇女权益保护的认识，并鼓励她们发挥“半边天”作用和矛盾纠纷排查化解的“第一道防线”作用。大理“五老乡贤”民事纠纷调解队通过定期培训和明确工作制度，提高民族地区调解员的思想政治素质和纪律作风，在培养地方调解人才的基础上，建立矛盾纠纷排查预警机制和调解闭环管理机制，确保了调解工作的专业性和有效性。此外，他们还结合地方特色，创新性地建设了“邻里和亲”调解工作室和“夕阳红调解工作室”，用亲情、事实和法律道德来化解矛盾纠纷。
坚持“法智融合”
推动调解工作智慧升级
“智治”赋能，积极推进数据基础设施和智慧安防体系建设。利用“互联网+”解纷模式，设立多元化远程调解中心，全面推行音视频调解，提高纠纷化解的效率。如大理市人民法院通过“云南在线矛盾纠纷多元化解平台”等线上工具，开展“云调解”服务。当事人可以通过微信小程序登录平台，实现在线申请调解、签署协议，进行远程庭审。贯彻“让数据多跑路，让百姓少跑腿”的解纷理念，以线上收集社情民意，推行“群众点单、社区接单、街道派单、部门领单”闭环管理模式，形成“民意随时表达，民情快速反映，民生需求及时解决”的良好氛围。畅通和规范群众诉求表达通道，实现您“码”上说、我马上办的街道社区与居民群众“双向奔赴”的纠纷化解新模式。
巧用科技，拓宽调解覆盖面。通过国家机关、人民团体、企业事业单位等开展法治宣传教育，培育理性表达诉求、依法维护合法权益的氛围。大理市人民法院与金融机构、行业协会等合作，通过“总对总”在线诉调对接机制，将金融借款等纠纷推送至专业调解组织进行调解。调解成功后，当事人可申请司法确认，进一步保障权益。各民族地区需结合当地民族特点，秉承“数字化+法治化”融合发展理念，实现“线上”和“线下”、“网联网”与“面对面”相融合，打通服务各族群众的“神经末梢”，有效提高民族地区矛盾纠纷调解效能。尽量做到“哪里有需要，调解服务就跟进到哪里”，切实将矛盾纠纷化解在基层。通过智慧平台普法板块，定期向各族群众推送相关政策和法律法规，从而形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。
〔佴澎系云南省法学会兼职副会长，云南财经大学法政学院教授；刘筱青系云南财经大学法政学院研究生。本文为云南省哲学社会科学规划习近平文化思想研究专项“法文化交流互鉴提升我国面向东南亚辐射能力实践策略研究”（ZX2024YB02）、云南省教育厅科学研究基金项目“法文化交流互鉴提升口岸经济法治保障研究”阶段性成果。〕
● 责任编辑：王昆