坚定不移贯彻总体国家安全观强化产业链供应链安全法治保障

　　国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。2025年3月，习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时强调：“要坚定不移贯彻总体国家安全观，在国家更加安全、社会更加有序、治理更加有效、人民更加满意上持续用力，把平安中国建设推向更高水平。”产业链供应链安全法治保障体系是国家安全法治体系的重要组成部分。2025年国务院政府工作报告指出：“单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍。”坚持总体国家安全观，要着力防范重点新兴领域风险，进一步完善产业链供应链法治保障体系。

　　党的二十届三中全会《决定》强调，“健全提升产业链供应链韧性和安全水平制度”。一段时期以来，针对产业链供应链安全保障，法律应对的规范性和体系化不足，难以充分应对并有效反制外部冲击。为此，在产业链供应链安全保障领域，要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全和发展利益。强化产业链供应链安全法治保障，是加快重点领域、新兴领域、涉外领域立法的具体体现，构建完善的产业链供应链安全保障法律体系，是当前有效防范化解外部冲击的关键之举。

　　

　　

　　国家安全是安邦定国的重要基石。当前，我国国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，特别是产业链供应链安全面临的形势异常严峻。产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征。然而，我国产业链供应链在发展过程中仍面临多种风险。

　　产业链供应链稳定安全是构建新发展格局的基础。一方面，要关注到产业链供应链安全继续受到传统风险的影响。这包括自然灾害、关键矿产资源短缺、全球市场波动、地缘政治冲突和传统贸易保护主义等影响。另一方面，更要关注产业链供应链安全正在受到一些新因素的影响。这包括近年来一些国家的外部遏制与技术封锁、网络与人工智能安全以及新型贸易业态下法律政策调整等风险。

　　近期，美国发布“美国第一”贸易、投资政策备忘录和“美国第一”贸易政策报告执行摘要，加征关税、扩大贸易壁垒，使全球经济不确定性增加。世界开放指数不断下滑，单边主义、保护主义加剧，多边主义、自由贸易受到严重挑战。我国正处在经济结构调整、转型升级的关键期，需要关注在人工智能、集成电路等数字重点新兴领域面临的产业链供应链“脱钩断链”风险。

　　

　　

　　总体国家安全观，关键在“总体”，突出的是“大安全”理念。产业链供应链安全涉及政治、军事、经济、社会、科技、网络、资源、海外利益等诸多领域。目前，我国在产业链供应链安全保障领域的法律和政策框架已初步构建。2015年7月颁布的《中华人民共和国国家安全法》明确提及了总体国家安全观，为产业链供应链安全保障提供了法律依据。2018年以来，中国在对外贸易领域加快了产业链供应链领域立法和制度建设的步伐，以应对外部环境变化。2020年9月，商务部颁布《不可靠实体清单规定》，建立起不可靠实体清单制度。根据该规定，对外国实体在国际经贸及相关活动中存在危害中国国家主权、安全和发展利益，以及违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者采取歧视性措施等行为，中国有权将其列入不可靠实体清单，针对以上行为采取相应措施。2020年10月，我国颁布《中华人民共和国出口管制法》，旨在维护国家安全和利益，加强和规范出口管制。2021年1月，商务部发布《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，有效应对外国法律与措施不当域外适用。2021年6月我国正式实施《中华人民共和国反外国制裁法》，旨在为反制外国制裁提供明确的法律依据。2024年9月，国务院正式颁布《中华人民共和国两用物项出口管制条例》，进一步加强和规范两用物项的出口管制，履行防扩散等国际义务。同时，为了推动对外贸易高质量发展，更好维护国家主权、安全和发展利益，我国正在开展对外贸易法的修订工作。我国已初步建立起以国家安全法为基础，以外商投资法、对外贸易法、反外国制裁法、出口管制法等为骨干，以《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等执行制度为重要补充的产业链供应链安全法治保障框架体系。

　　党的二十届三中全会提出“稳步扩大制度型开放”，这是统筹发展和安全，实现更高水平的开放型经济发展的内在需要。事实上，扩大高水平对外开放，为积极稳定外贸外资创造条件，有助于保障产业链供应链安全稳定。例如，2019年3月《中华人民共和国外商投资法》正式颁布，确立了准入前国民待遇加负面清单管理制度，为外商投资提供了更加稳定、透明和可预期的法律环境，标志着中国外商投资法律制度的全面升级。外商投资法明确规定，国家鼓励在外商投资过程中基于自愿原则和商业规则开展技术合作。技术合作的条件由投资各方遵循公平原则平等协商确定。行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制转让技术。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。2025年2月，国务院办公厅转发商务部、国家发展改革委《2025年稳外资行动方案》，旨在进一步扩大高水平对外开放，推动外资企业在华稳定发展，为经济发展注入强劲动力。此外，地方层面如北京、上海等陆续出台了《北京市优化营商环境条例》《上海市聚焦提升企业感受 持续打造国际一流营商环境行动方案》等，通过为在华跨国企业营造良好投资环境，充分发挥其“强链、补链”功能，有助于维护产业链供应链安全。这些立法和制度的出台，标志着中国在对外贸易领域的法治体系不断完善，为有效保障产业链供应链安全、维护国家利益提供了坚实的法律保障。

　　

　　

　　近年来，美国、欧盟和日本等都加快了推进产业链供应链立法的进程。2022年美国《国家安全战略》报告将产业链安全分解为三个主要目标：一是提升自身产业链实力与国际领导力；二是继续深化合作伙伴关系并建立联盟关系网络，重塑“以美国为中心”的全球产业链体系；三是争取经贸投资等领域国际规则制定权，塑造体现美国利益的国际政治经济秩序。近年来，美国还出台不少产业链供应法律，如《外国投资风险评估现代化法案》《出口管制改革法案》《创新与竞争法案》《芯片和科学法案》《确保信息通信技术与服务供应链安全》等。其中有些法律带有国家安全泛化的倾向，对全球产业链供应链和国际贸易格局稳定产生了极大影响。

　　欧盟在战略自主的理念指导下发布《欧洲经济安全战略》和《2024年欧盟单一市场和竞争力报告》，均强调产业链供应链安全的重要意义，旨在构建内部富有弹性的工业基础并在关键技术领域维护技术主权，减轻对外部产业链供应链依赖；注重建立多元化合作伙伴关系，并提升欧盟国际规则制定主导权。2024年7月，欧盟《企业可持续尽职调查指令》在欧盟官方公报上公布，定期公开供应链尽职调查报告等。此外，欧盟在信息科技领域制定《欧洲芯片法案》和《网络弹性法案》，确保供应链韧性，构建本土化供应链，在关键技术领域实现“去风险”。

　　日本以2022年5月通过的《经济安全保障推进法》为基础，在产业链供应链安全领域，确立“综合安全保障”理念，旨在减少对华依赖、强化本土产能，同时与美国等盟友在半导体等领域深化合作以分散风险。该法案主要包含强化供应链韧性、确保重要物资供给，加强关键基础设施审查，官民协作强化尖端重要技术研发以及建立特定专利申请非公开化制度等内容。在产业链供应链安全保障领域，日本实施海外供应链多元化项目、关键领域外资管制，以及限制外资对芯片等核心业务领域投资等。

　　可见，主要国家产业链供应链法律政策主要围绕重点领域风险防范，聚焦人工智能、半导体、数字产业等新兴领域，旨在确保产业链供应链关键节点自主可控。美国利用“小院高墙”“友岸外包”等手段改变全球生产要素配置，意图打造“以美国为中心”全球产业链供应链布局。欧盟强调采取去风险策略，增强产业链供应链弹性和安全。日本确立“综合安全保障”理念，通过供应链多元化和技术保护，减少外部依赖，同时确保其在全球关键技术领域的竞争力。

　　

　　

　　面对产业链供应链安全的严峻形势，必须不断完善产业链供应链法律体系，推动产业链供应链的自主可控和安全稳定发展。相比起美国和欧盟等，我国产业链供应链法律体系有待进一步完善，尤其是在重点新兴领域的法律保障方面还需加强，为此有专家建议制定供应链安全法等。同时，稳步扩大制度型开放与法治化营商环境建设，为稳外贸稳外资提供积极条件，增强外商在华投资信心，保障产业链供应链安全。

　　在双边和区域层面，进一步完善升级双边投资协定，促进和保护双向国际投资；通过深入实施《区域全面经济伙伴关系协定》，巩固区域合作和产业链供应链安全。积极推动加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》进程，防止与主要国家在重要领域出现产业链供应链“脱钩断链”风险。积极推动产业链供应链国际软法建设，例如，2022年中国与印度尼西亚等国共同发起《产业链供应链韧性与稳定国际合作倡议》等；推动产业链供应链国际合作，持续推进高质量共建“一带一路”，完善促进与沿线国家经贸投资合作机制，为维护全球产业链供应链韧性与稳定贡献中国力量。

　　在国际经贸谈判和运用中，一方面推动形成维护全球产业链供应链安全、消除非经济因素干扰的国际共识和准则，力争通过国际合作阻止打击全球产业链供应链的恶劣行为，维护产业链供应链的全球公共产品属性，坚决反对把产业链供应链政治化、武器化；另一方面，有效利用世贸组织等国际规则，向世贸组织申诉,约束和遏制部分国家采取的“脱钩断链”行为，包括将产业链供应链与人权挂钩等，形成对相关国家人为断供的强有力反制和威慑能力。要立足国际秩序大变局来把握，把战略主动权牢牢掌握在自己手中，要引导国际社会共同塑造更加公正合理的产业链供应链国际新秩序，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。

　　维护重点领域国家安全是主阵地、主战场，确保产业链供应链安全稳定是创新的前提基础。从全球视野来看，产业链供应链发展不只是简单的技术创新问题，还涉及法律制度的保障。应主动强化重点领域、新兴领域和涉外领域的立法，防范化解外部风险，有力保障产业链供应链安全。

　　〔作者系华东理工大学法学院院长、教授。本文系研究阐释党的二十届三中全会精神国家社会科学基金重大专项“产业链供应链韧性和安全水平的提升机制与路径研究”（24ZDA026）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：黄慧