以人民城市理念为指引 探索超大城市现代化治理的法治保障

　　2024年4月，习近平总书记在重庆考察时强调：“重庆是我国辖区面积和人口规模最大的城市，要深入践行人民城市理念，积极探索超大城市现代化治理新路子。”人民城市理念形成于具有中国特色的城市治理实践之中。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。2019年11月，习近平总书记在上海考察时首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。2023年2月《习近平关于城市工作论述摘编》出版，习近平总书记围绕城市工作发表的一系列重要论述，深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律。2023年12月，习近平总书记在上海考察时强调“要全面践行人民城市理念”“努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”。

　　从“坚持以人民为中心的发展思想”的提出，到人民城市理念的形成，再到《习近平关于城市工作论述摘编》中对中国特色社会主义城市发展规律的揭示，以及对中国特色超大城市治理现代化新路的不断探索，呈现了人民城市理念的关键发展阶段，同时也揭示了中国特色超大城市治理现代化的实践要求。

　　

　　人民城市理念体现了习近平新时代中国特色社会主义思想对城市工作的根本指引。习近平总书记关于城市工作的重要论述和党的二十大报告均强调“人民城市人民建、人民城市为人民”。人民城市理念明确了中国特色社会主义的城市本质，是中国特色社会主义城市发展与治理的价值观和方法论，是新时代城市工作对人民当家作主和全过程人民民主的本质要求，也是党全心全意为人民服务的根本宗旨和习近平法治思想“坚持以人民为中心”核心要义的具体体现。人民城市理念深刻揭示了中国特色社会主义城市发展规律，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，为新时代城市工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

　　人民城市作为社会主义城市的属性特征，是社会主义制度与中国城市内在关系的逻辑体现，决定了城市的治理方式和目标要求。“人民城市人民建”是全过程人民民主在城市治理中的具体实践。人民作为城市的主人，是社会主义现代化城市建设和发展的力量源泉，改革开放以来的城镇化发展成就归根结底是由人民创造的。在城市化不断推进的过程中，人民基于自主意愿，源源不断投入到城市建设当中，参与到城市治理当中，城市的共建共治需要依靠人民积极性主动性的发挥；“人民城市为人民”包含着城市治理现代化的目标要求。习近平总书记指出，“推进城镇化，要更加注重以人为核心”“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感”。人民是城市工作的根本落脚点，这意味着人民城市治理过程中，要充分保障人民的权利，把人民的利益、人民的愿望和人民的福祉落实到社会主义现代化城市建设的全过程。

　　

　　超大城市作为中国特色社会主义城市发展的重要阶段和载体，是人民城市理念指引城市治理的真实写照。作为一个复杂系统，超大城市意味着城市治理面临着更大的责任与挑战。超大城市所容纳的居民、企业、社会组织等主体的种类多、数量多、规模大，造就了主体之间的行为类型多样、利益形态多元，超量的人口与现代化的产业体系使其城市经济关系复杂多变，城市治理所面临的场域、广度更加特殊，面临着更大的风险管控压力，治理难度更为艰巨。超大城市庞大的人口规模、多元的社会利益与复杂的系统风险等特征，使得坚持人民城市理念显得更加必要。人民城市理念指引下城市治理的民主方式和民生保障的价值目标有利于从根本上化解系统风险，平衡利益诉求。

　　超大城市治理现代化对中国城市化进程的驱动影响更加深远，坚持人民城市理念可以更好发挥超大城市的引领驱动功能。首先，人民城市理念是新型城镇化以人为核心的集中体现，中国特色超大城市是新型城镇化发展的必然结果，是优化城市格局，促进区域协调发展的有力抓手。超大城市通过与周边城市的产业分工和功能配套，引领区域经济，带动城市群的发展。其次，超大城市引领城市发展方式转变，促进新质生产力发展，符合人民城市高质量发展需求。超大城市基于内在发展动力、资源环境和社会成本的考虑，以及外部竞争环境的刺激，转变发展方式的需求相较于其他城市更为迫切。超大城市在资源、人才、政策等方面的优势，以及自身较强的城市向心力，为探索新的生产力发展路径，转变发展方式提供了客观条件。最后，超大城市是回应城市化问题，满足人民诉求，探索城市治理新路的先行先驱。超大城市的城市化、现代化走在前列，其城市问题也出现得更早，更具代表性，其对城市治理新路的探索同样走在前列，这不仅为普遍性的城市问题提供化解思路，也为提升城市治理现代化水平提供了实践样本，有助于提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　

　　

　　中央城市工作会议强调“要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化”。以人民城市理念为指引，在法治轨道上推进超大城市治理，探索超大城市现代化治理的法治保障，是中国特色城市发展道路的必然要求，也是国家治理和城市治理实现现代化的一项时代命题。

　　坚持党的全面领导。人民城市理念是中国共产党城市工作经验的历史总结，超大城市治理法治保障首先要坚持党的全面领导。一方面，党的领导是城市工作的根本保证。党在城市工作中发挥着把方向、谋大局、定政策、促改革的关键作用。由党中央把握城市建设的宏观方向和顶层设计，确保人民城市建设沿着中国特色社会主义城市建设的正确方向前进，为城市发展提供坚强的政治保障。面对超大城市的人口规模，要实现有效治理，必须充分依靠党的坚强组织体系，发挥党组织的政治优势、组织优势。另一方面，党的领导是法治现代化的根本保证，超大城市治理法治化是中国式法治现代化的必然要求。坚持党对全面依法治国的领导是习近平法治思想的核心要义，党的领导在中国式法治现代化中发挥着决定性作用。在城市治理中，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，通过法律制定、法律实施贯彻党在城市工作方面的路线方针政策，保证城市治理在中国式法治现代化中的正确方向。

　　探索创制性立法。探索超大城市治理现代化的新路子，必须重视创制性立法。超大城市创制性立法重在解决超大城市治理中的重大、重要、特殊问题，要求具有较强的立法突破性，故需要系统坚持创新性原则，正确认识传统城市化的旧问题和数字技术应用的新问题；坚持城市原则，使城市立法与经济结构、社会关系、环境、文化等方面的城市性场景特征相匹配；坚持治理性原则，实现制度优势向治理效能的转化；坚持法治原则，通过城市立法的全过程人民民主保障公民权利，实现城市立法的科学合理。

　　超大城市治理创制性立法需要创制系统、精准、精细、敏捷、数字和民生六大领域的法律规范，以满足超大城市治理的需求。创制系统之“法”：面对城市工作的全局性和系统性，以及超大城市不同领域、不同类型风险的交织叠加，立法应坚持统揽全局的系统观念；创制精准之“法”：坚持以问题为导向，以精准化的立法方式，提出切实可行的方案措施，提升超大城市立法工作的针对性、适用性、可操作性；创制精细之“法”：超大城市治理是一门复杂的科学，更是精细的艺术，立法工作既需要具备大视野，也需要把握小细节，要运用绣花般的细致理念，细化治理步骤、治理职责，细分治理对象、治理工具，把提高城市治理精细化水平作为完善城市法治体系的切入点，为超大城市运行和公共服务提供精细化的法治保障；创制敏捷之“法”：对现代城市存在的治理难题进行积极立法回应，明确治理原则、规范治理标准、健全治理依据等，提升城市治理效率；创制数字之“法”：数字时代的法治化不仅要求以数字化赋能法治化，更加强调以法治化规范数字化；创制民生之“法”：城市立法回应民众的民生期待，最大限度地保障民生、改善民生。

　　创新“大综合一体化”行政执法改革。从行政执法运行、执法场景、执法监督、执法协作、执法平台等方面推进“大综合一体化”，完善行政执法体制，提升行政执法效率和规范性。推进行政执法运行一体化，统筹市级层面行政执法力量，赋权基层，推动镇街“一支队伍管执法”，解决职能职责不清、多头执法、重复执法等问题，减少对群众生活的干扰，破解执法低效能；推进行政执法场景一体化，聚焦群众关切的高频行政执法事项，精准规划综合行政执法场景；推进行政执法监督一体化，畅通群众监督渠道，简化监督建议程序，强化群众对行政执法质效的监督；推进行政执法协作一体化，建立行政执法联席会议机制，强化跨部门、区域、层级之间的协作联动，深化行政执法与刑事司法的衔接，提升监管执法的协同性，实现“综合查一次”的执法效果，推动行政执法从条块分割向整体协同转变；推进行政执法平台一体化，数字赋能执法平台建设，通过数字应用优化执法检查方式、辅助执法裁量、提示执法风险，实现“传统执法”向“智慧执法”转变，提升行政执法的效率和精准度。

　　强化司法为民，实质化解纠纷。多元化的利益格局决定了超大城市矛盾的复杂多样，坚持公正司法是超大城市预防和化解社会矛盾、保障市民权益、促进社会和谐稳定的基本要求。超大城市治理中的司法功能发挥需要准确把握公正与效率的关系。超大城市通常面临着庞大的案件数量，而有限的司法资源难以满足人民群众矛盾纠纷的解决诉求，如何在公正的基础上提供更加高效的司法服务是超大城市治理法治保障所要面对的现实问题。一方面，充分利用大数据、人工智能等新的技术手段为人民群众参与司法提供便利，提高司法工作效率。另一方面，运用技术但不依赖技术，司法机关主动走进基层、走进网格，进行服务延伸，实地调处矛盾纠纷。

　　超大城市多元化利益格局下的人民群众司法需求也日益多元，司法活动需要处理好传统与现代的关系。司法不是简单机械地适用法律，司法的价值在于社会关系的维护和修复，是一门实践的艺术。中华民族自古以来就有“和为贵”和“厌讼”的传统，面对超大城市现代生活的快节奏、强压力和由此产生的大量矛盾纠纷，有必要将传统文化与现代司法活动有机融合，以情解纷，以理服人，以法为据，做到法理情相融合，达到“办好一案，影响一片”的社会效果，发挥司法引领作用，从而彰显司法为民的温度与力度，实现源头治理，节约司法资源。

　　夯实全民守法，优化基层治理。超大城市人口规模大，推进法律实施，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”，实现法治化的关键在人。超大城市治理中的全民守法更多强调主动参与，调动市民参与城市治理的积极性，鼓励市民以主人公的身份，遵照法律积极行使市民权利，通过全过程人民民主参与到城市治理之中。市民要遵守法律、约束行为、履行义务，也要遵照法律积极行使权利，从城市治理的“要我做”向“我要做”和“一起做”转变，共治共管、共建共享，从而提升治理效率，降低治理成本，实现治理能力的现代化。健全社会力量、社会组织参与基层治理机制，丰富新时代“枫桥经验”在超大城市治理中的实践，打造城乡社区基层治理共同体，构建共建共治共享基层治理机制。这不仅是城市治理的法治化表达，也是宪法人民性和城市人民性的综合体现。

　　（作者系西南政法大学科研处处长、重庆城市治理与发展研究院执行院长、教授）

　　● 责任编辑：黄慧