基层协商：全过程人民民主的地方实践与发展路径

　　基层协商既是基层民主的重要形式，也是基层治理的重要方式，是全过程人民民主在实践中的具体表现形态。党的二十届三中全会《决定》将“协商民主广泛多层制度化发展”作为进一步全面深化改革任务之一，明确提出要“丰富协商方式，健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台，加强各种协商渠道协同配合”。

　　基层协商的内涵和特征

　　基层协商是协商民主广泛多层开展的基础和根基，承载着人民群众民主精神培养、民主素养提升、民主实践操作、民主权利实现等诸多价值功能。相对于其他民主协商形式来说，基层协商主要有以下几个制度特征：第一，基层协商在城市和乡村基层群众性自治组织的自治活动区域内发挥作用；第二，基层协商是基层群众自治的行为方式之一，是由实行自治的基层群众，围绕着基层治理和自治事务进行的协商；第三，基层协商是形成自治意愿和共识的主要渠道，目的是要解决基层治理中基层群众普遍关心的涉及基层群众切身利益的问题；第四，基层协商的主体地位是平等的，不存在上下级行政隶属关系，基层群众性自治组织在基层协商中起着组织和协调的推动作用；第五，基层协商的结果是其他民主协商形式的依据和参考，可以为政党协商、人大协商、政府协商、政协协商等协商形式提供有效的协商议题和协商方案，也可以作为其他协商形式的具体行动方案。

　　党的十八大以来，基层协商与各种协商融合发展，为基层治理注入了新的动力和活力，基层协商的渠道和形式不断创新，协商的广度、深度和实效性不断提升，并呈现出新的特点。一是充分发挥基层党组织密切联系群众的优势，积极构建党组织统一领导、各类组织协同参与、群众广泛参与的农村基层协商民主体系，党对基层协商民主工作的领导不断加强；二是参与基层协商的主体结构更加完善，党的基层组织、基层政府及其派出机关、社区社会组织、驻社区单位、业主委员会、物业服务企业，以及农村合作经济组织、公益性组织、互助性组织等各方主体积极发挥作用；三是基层协商形式不断丰富，创新村民议事会、村民论坛、民主恳谈会、民主听证会、小院议事厅、板凳民主、院坝协商、政协驿站等多种形式，为群众参与民主协商提供便利；四是基层协商的议题更加广泛，涵盖城乡规划、招商引资、征地拆迁、环境污染、公共安全、基础设施等关系群众切身利益的现实问题、民生问题；五是基层协商程序更加完善，协商召集和议事流程、规范、要求的制度化规范化程序化水平不断提升。

　　贵州基层民主协商的实践探索

　　习近平总书记指出，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。基层协商是我国协商民主体系中的基础性平台，是各项制度化协商形式得以发挥功能的基础，更是公民参与基层公共事务、保障基层群众有序表达利益诉求的重要路径。近年来，各地的“微协商”实践不断创新，社会主义协商民主的制度功能得到了更加充分和有效的发挥。

　　积极开展政协“院坝协商”。2021年4月，贵州省政协印发《关于探索开展基层民主协商试点助力基层社会治理体系建设的指导意见》。开展政协“院坝协商”，就是在农村组织群众协商解决农村的问题。从贵州省的情况来看，农村社会治理的难点问题主要包括：婚丧嫁娶、挂清挂社大操大办，彩礼、人情礼金日益攀升，以及农村的医疗、养老、环境整治、留守儿童等人民群众的急难愁盼问题。2021年，黔东南苗族侗族自治州政协全面推进“院坝协商”试点工作，创新委员之家、乡镇政协委员联络组、村院坝协商议事会等工作平台。采取“党政点题、政协选题、委员荐题、群众出题、各方征题”多元模式确定协商议题，构建出“政协委员+村组干部+党代表+群众代表+乡贤能人+主题涉及的有关部门负责人”的协商格局。在实践经验基础上，印发《贵州省政协“院坝协商”工作规则（试行）》，逐步实现规范化、程序化，把“开展‘院坝协商’建设文明村寨”打造成为全省政协履职的创新载体和品牌。

　　创新探索政协委员进社区的“政协驿站”。针对政协组织在社区（乡镇）没有“腿”的实际，2015年，贵阳市政协协助市委出台加强政协委员联络服务工作的意见，在全市社区（乡镇）成立171个“政协委员联络组”，300余个协商阵地，推动市、区（市、县）两级2400多名政协委员到街道（乡、镇）、社区报到，以“社区协商”强化委员联系服务群众的意识，确保政协基层协商有平台、有抓手。例如，贵阳市观山湖区政协打造出楼宇工作站、民主议事亭、院落议事亭、委员工作室等各具特色的委员履职平台，构建了以社区协商为面，以区政协委员服务中心、镇街联络组、社区联络室为线，以委员工作室、委员驿站等平台为点的基层协商工作格局，将政协协商触角延伸到学校、企业、商务楼宇和居民小区，聚焦社区司法矫正、物业行业管理、社区养老托幼、学生心理健康、商圈治理、老年人教育管理等事关群众切身利益的“操心事”“烦心事”，让基层协商民主工作落到实处，逐步形成“观山湖模式”。

　　建立健全村级议事协商平台和机制。村级议事协商是基层民主协商的重要途径和形式。贵州省社会工作部指导各地在基层党组织引领下，不断丰富和拓展群众参与公共事务管理渠道，创新“有事会商量”“有事多商量”村级议事协商机制，推动村级议事协商制度化、程序化和规范化，夯实“有事商量着办”基础，涌现出一批各具特色、符合实际的村级议事协商模式。例如，充分整合党群服务中心、新时代文明实践站、活动广场、凉亭长廊等资源，建立议事厅、协商广场、议事长廊等议事协商场所；通过“村民提、入户访、村委找”等方式，把村规民约制定、低保申请评议、补贴资金分配、基础设施建设、产业发展规划等村级事务“摆上台面”，纳入议事协商范畴；按照“就事、就近、就便”原则，采取沟通协商、对话协商、书面协商、网络协商等灵活多样、简便易行的协商形式，将议事协商会开到田间地头、农户庭院、楼宇门前、项目现场；通过村务公开栏、组务公开栏、微信群、小喇叭、集约化社区综合信息服务平台等渠道进行发布，提升知晓率和执行力，打通监督渠道。

　　基层协商的做法及成效

　　当前全国各地在开展基层协商的实践中，涌现出许多富有实效的做法，概括起来有以下几个方面。

　　坚持和加强党对基层协商民主工作的领导。基层党组织坚持科学、依法、规范协商，使协商民主的过程成为回应群众诉求、办实事解难题的过程，成为宣传党的政策法规的过程，成为化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的过程，群众对基层党组织的工作更加理解支持，党群关系更加密切。

　　有效发挥政协组织在基层协商民主中的作用。政协依托已有资源和平台，发挥联系面广、专业性强、协商经验丰富等优势，将专门协商的触角延伸到了乡镇村社，使得政协协商牢牢地扎根于基层协商基础上，政协协商有了实践平台和制度抓手，做到了协商于民、协商为民。

　　切实增强基层群众参与村（社区）事务的积极性。基层协商民主为不同群体的利益诉求提供合法渠道和有效平台，形成了有序参与、平等议事、凝聚共识的良好局面，增强了群众参与公共事务、共建家园的积极性，实现了基层协商的“全覆盖”“无死角”，真正践行了全过程人民民主。

　　发展完善共建共治共享的基层治理格局。把基层协商与基层自治、基层治理有机结合起来，打造党建引领、多方参与、统筹推进、协调各方的共建共治共享的城乡基层社会治理格局，基层党组织和基层群众性自治组织领导社会治理、团结动员和服务群众的能力明显提升，“有事好商量”的民主理念深入人心。

　　提升基层协商民主效能

　　基层协商在全过程人民民主实践中取得了显著成效，但从基层协商在基层治理中应有的作用来看，还应当更加务实与高效。一些基层协商实践实际是为了完成政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商的基层议题，容易造成重复协商、反复协商，影响协商效率。为此，全国各地城乡基层社区应当以提升基层协商效能为制度目标，不断完善基层协商平台，拓宽协商渠道，丰富协商形式，降低协商成本，整合协商能力，形成协商合力，真正让基层协商发挥出“微治理”优势，发挥在实现全过程人民民主中的基础性作用。

　　基层协商的核心在于基层党组织，通过基层党组织领导基层协商工作，合理确定议题，把基层协商与基层自治、基层治理有机统一起来。基层党组织要通过基层协商把基层群众团结在党组织的周围，改善党群关系，提高自身党建引领能力。

　　加强保证基层协商平等性和自愿性的协商平台和机制建设，把基层协商点建立在群众日常从事生产和生活所依赖的公共场所和区域，让群众可以随时随地利用基层协商民主形式来表达诉求和意愿，让“遇事好商量”成为基层群众处理日常公共事务的思维习惯和行为方式，形成有利于基层协商的基层民主文化。

　　保持基层协商必要的独立性。与基层治理和基层自治相关的事务，政党协商、人大协商、政府协商、政协协商和人民团体协商，可以吸收基层协商的主体积极参与，还可以直接利用基层协商的成果，减少重复协商。

　　完善协商议政的内容、形式和程序，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。将协商民主制度同党委、人大、政府办文办事规则衔接协调，从制度上把协商民主融入党政决策程序，确保协商民主规范有序发展。

　　立足大量村（居）民不常住村（居）中的实际，推进数字赋能协商民主建设，加强民主协商数字平台建设，积极发展线上线下相结合的协商民主新形式，实现“线下圆桌会”与“线上议事群”的有机结合，为高效、便捷、精准开展民主协商提供技术支撑，充分保障所有村（居）民的民主协商权利。

　　强化监督问责，增强协商民主治理效能。完善基层协商民主监督机制，出台相应的政策制度进一步发挥政协民主监督的作用，健全基层协商民主反馈机制，完善激励机制，畅通监督渠道，探索构建基层“微协商”的第三方评估机制和社会评价体系，汇聚起各方主体监督合力。

　　〔王占霞系贵州省法学会专职副会长兼秘书长；刘小妹系中国社会科学院法学研究所法治宣传教育与公法研究中心主任、研究员。本文系贵州省法学会重大课题《铸牢中华民族共同体意识的法治保障研究》（GZFXZD2024003）的阶段性成果。〕

　　● 责任编辑：黄慧